“治理”、“国家治理”概念在世界银行报告中提出之后，很快成为公共管理学和政治学的基本范畴，并在社会科学领域被广泛运用。国内的研究始于上世纪90年代中期，初步发展于2000年初，迅速发展于2008年以后。2013年，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，“国家治理能力现代化”首次进入官方话语并成为国家治理研究的新方向。本文通过查阅相关文献，梳理已有学者关于国家治理能力现代化的研究，分析其分歧和会通之处，然后在此基础上指出了未来需要深化研究的问题。
一、国家治理能力现代化提出的必要性和意义
“国家治理能力现代化”是应对治理困境或者治理危机，在调适治理方式、完善治理体系、提高治理水平的过程中，顺应时代要求、社会进步和人民愿望而提出的战略思想。经过改革开放30多年生产关系的调整，中国的阶级结构、社会结构、利益格局、思想观念不断变迁，社会生活空间不断扩大、人们的自主选择性逐渐加强，这在激发社会主体发展活力、释放更多社会能量的同时，也为复杂社会矛盾的产生提供了多种可能。特别是当前中国改革已进入攻坚期和深水区，各种社会问题盘根错节、互相交织，呈现出复杂性、结构性和制度性特征。现有的党和政府强势主导的经济发展模式，围追堵截的治安维稳模式，全能全控的管理模式已经呈现效应递减趋势，国家治理惰性增强，经济社会活力减弱，腐败、贫富差距、阶层固化、恐怖事件等社会问题加剧，出现“原有治理职能的体制性衰退”引起的“决策权威和行政执行力的系统性危机”[1]。另外一方面，随着经济的发展和社会的进步，人们不愿意做国家管理的“他者”，希望成为拥有主体地位的参与者，出现“政治参与浪潮”和“期望值的革命”。他们积极寻求参与国家管理的渠道，甚至在正常渠道难以满足的情况下，采用“上访”、请愿、暴力抗法等“非制度性”的意见表达方式。这样，缩小社会转型期复杂社会矛盾的解决与经济社会发展要求、人民的期待、国家长治久安的实现之间的差距，缓和社会各阶层寻求有效诉求表达途径与已有国家治理模式难以满足需求之间的矛盾的需要，“倒逼”国家治理方式转型。
治理能力是国家综合国力中越来越重要的组成部分，推进国家治理能力现代化不仅是应对国内治理困局的需要，也是“建构文明国家形象、提升中国国际地位的需要”[2]。特别值得注意的是，全球化的发展使得整个世界紧密联系在一起，国际化与本土化时有冲突、全球治理与国家治理互相渗透，影响着主权国家的独立意志。尤其是跨国公司迅猛发展，资本的逻辑与国家治理的逻辑不断碰撞、交锋，民族国家的政治认同、权威决策、治理能力经常受到挑战。另外，在国际社会上，“民族国家终结论”、“主权弱化论”、“主权让渡论”等被鼓吹，也增加了民族国家治理的复杂性、多变性和不确定性。对于发展中国家而言，如何适应风云变幻的国际环境、趋利避害、重塑外交战略成为不得不面对的重大课题。可以说，全球化既是推进国家治理现代化的“基本时代背景”，也是构建国家与国内社会、国家与国际社会新型关系过程中的“内在要素”[3]。
当然，国家治理的转型并非单一因素影响下的产物，而是内外因素共同作用的结果。日本学者绵贯让治在分析20世纪60年代日本的民主危机时，就从国内外环境入手，强调了军事不确定性、资源对外依赖性等国际因素，以及政党、官僚机构、传媒、教育等国内因素对国家民主治理的影响。国内亦有学者综合论述了“内外冲击”下中国治理面临的困境，认为公共需求的日益多样化与政府组织的有限容量、经济高速发展与改革目标的全面性、威胁国家安全稳定的因素越来越多与责任主体的相对单一、国际“软实力”竞争的日趋激烈与中国制度优势尚未完全彰显四对矛盾[4]的存在，要求国家治理模式必须调整。另外，对中国共产党自身而言，面对复杂的国内外局势，应对合法性危机，不断巩固阶级基础和扩大群众基础，也需要提高治国理政的能力。
在论述国家治理能力现代化的必要性时，很多学者区分了“国家统治”、“国家管理”、“国家治理”概念。三者是随着人类政治活动的不断发展而出现的学术术语，概括而言，具有以下不同之处。其一，主体不同。统治、管理的主体主要是政府或国家公共权力机关，治理的主体则是多个，包括政府、社会组织、市场、公民等，远比统治、管理的主体宽泛。其二，权力来源不同。统治、管理的权力来自统治阶级或国家授权，通过委托代理制由官员治理国家，政府权力膨胀，而治理的权力则主要来自契约或制度，公共权力受到约束，私人权利得到张扬，市场和非政府组织在社会生活中发挥重要作用。其三，运作手段不同。统治、管理主要通过下命令、作指示的方式进行控制，是单向的、刚性的、强制性的，而治理则强调对话、协商、沟通，是双向的、民主的、包容的。其四，治理效能不同。三者依次递进，国家治理的有效性最高。总之，国家治理是对国家统治、国家管理概念的扬弃，它的内涵更丰富，更具有时代性、开放性，更具有效能。可以说，“从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验；是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。”[5]
“国家治理能力现代化”不仅是一种新的表述和提法，更是一项重大的政治决策，一种全新的政治理念，它的提出具有重要理论和实践意义。
从理论层面来说，对于社会主义国家如何治理，马克思、恩格斯尽管做了一些阐述，但大都是基于当时的世界和本国情势所做的预测性论断，缺乏实践的检验和进一步论证。后来列宁做了初步探索并积累了部分经验，然而后继者并没有继承他的精神和做法，始终没有探寻到与人民期望一致的有效国家治理方式，所以尽管取得了一些成绩，但根本的社会矛盾并没有得到解决，并导致治理成本积累且后移，最终酿成历史悲剧。建国后，中国共产党由革命党转变为执政党，在建设国家的道路上曲折前进，有失败的教训，也积累了成功的经验，特别是改革开放以后，在国际形势波诡云谲、社会主义运动在低潮中行进的情况下，中国共产党领导人民借鉴其他发达国家的治理经验并总结社会主义的兴衰成败，在国家治理方面取得了重大成效，得到了国际社会的认可。“北京共识”、“中国模式”、“中国道路”等的提出就是证明。而“国家治理能力现代化”的提出更是对马克思主义国家理论的重要创新，是贡献给世界的中国智慧，反映了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化。同时，它也是中国共产党执政思维、执政战略和执政方法的重大跃升，是治国理政理念的丰富和升华，是革命党转向执政党的重要“理论标志”[6]。
从实践层面来说，治理能力是衡量一国现代化程度和社会进步程度的重要向度，治理能力现代化是社会整体现代化实现的前提和保障。通过治理能力现代化建设，强化国家治理的顶层设计和整体部署，有利于克服全面深化改革过程中的观念障碍、制度障碍和体制障碍，尽快解决具有全局性、根本性和战略性的社会矛盾和社会问题，缓解因治理能力不足引起的脱节、失序乃至冲突，维护社会稳定和可持续发展，进而更有效地参与全球治理，早日实现全面建成小康社会目标和民族复兴的中国梦。同时，对于执政的中国共产党而言，也是自成立以来，继实现民族独立、人民解放，完成社会主义革命、确立社会主义基本制度，进行改革开放、发展中国特色社会主义“三件大事”后，需要去实现的“第四件大事”[7]。通过系统而非零碎的改革，在不断增强国家治理能力的过程中重塑合法性基础，可以更好地解决中国共产党面临的“隐隐若现的合法性危机”[8]。
