[摘要]
公众参与的兴起对政府决策能力形成严峻挑战，使得政府加强民主决策能力建设更加必要。公众参与有不完善性、局限性，有自身悖论，但公众参与对于政府决策也有积极意义。公众参与背景下，政府决策能力建设的主要方面包括：设计能力、引导能力、沟通能力和法治能力。决策者应当通过以下途径提高决策能力：树立行政新观念，主动学习并深刻掌握公民参与相关理论，积极探索改进公众参与的技能和策略。
[关键词]公众参与;政府决策能力;决策技能;决策策略
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)09-0102-04
上世纪中叶以来，行政改革浪潮席卷全球，伴随改革而来的是政府和公民关系的深刻变化，公众参与行政过程的活动在世界各地全面展开。作为当代民主的一种具体表现，公众参与意在影响公共政策和公共生活的公民活动，已是政府管理不可缺少的一个环节，“成为了国际发展话语的主流。”[1]在中国，党和政府在重要文件中多次强调民主参与在社会主义民主政治体系中的重要地位，并特别突出增强决策透明度和公众参与度问题。同时，《行政许可法》、《立法法》、《突发事件应对法》等多部法律的规定都标志着公众参与得到了制度层面的回应，公民参与成为政府管理绕不开的话题。那么，面对公众参与，政府决策者应当怎样加强能力建设、提高决策质量?
一、公众参与对政府决策能力的挑战
在公众参与不断走强的时代和制度背景下，无论公共管理部门的态度怎样，公众参与都对政治生活和政府活动发生着越来越大的影响。在中国，兴起于政府观念和能力准备不足前提下的公众参与，无疑对于政府公共决策能力提出了崭新的挑战和提升的现实需要。
(一)公众参与的局限性需要政府通过决策技能克服
就公众参与自身而言，先天具有局限性。具体分析，公众参与决策最基本的悖论有：第一，公共决策效率与民意普遍性的矛盾。一般来说，公共行政的成本、政府决策运作的成本会因公众参与而增加。参与过程的复杂多变、参与人数之众、参与者意向的相互冲突都会影响决策的效率。[2]第二，决策民主化和科学化之间的矛盾。公共决策的民主化和科学化是现代政府决策的两个基本目标，然而民主化与科学化之间存在着矛盾，在科技高度发展的社会里，公众常不能理解政策质量标准中包含的知识，虽然与公众利益息息相关的很多决策事项，由于公众不具备相关专业知识，导致参与能力欠缺。换言之，公共决策参与机制民主化不必然导致决策科学性甚至可能走向反面。第三，民意的真实性与决策的合理性之间的矛盾。当人们评论公众参与有助于决策达成时，同时发现公众意见容易被各种因素所误导或左右，真实的民意有时很难获得，因而导致公众参与可能会减少而不是增加决策的公平性。[3]充分认识这些困难的基础上，如何设计有效的公众参与，克服公众参与的悖论，这是政府要面对的问题。
(二)法律的原则性赋权需要政府通过具体的操作落实
由于法律的赋权性规定，公众参与获得了合法性，政府决策再也不可能回避公众参与。问题在于，法律规定常常是原则性的，尤其是在我国公众参与立法刚刚起步的现实环境下，法律并没有提供完善的制度模式供决策者运用。怎样做?怎样做好?怎样使公众参与是有效的，公共决策是高质量的?这需要由政府决策者主导实现，制度不完善的后果由政府承担，也要由政府在个案中来弥补，这无疑给政府决策能力带来挑战。例如怒江电站事件、圆明园防渗工程事件、厦门PX事件等都反映了环境影响评价公众参与制度的先天不足。2003年的《环境影响评价法》第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”公众参与的空间限定于规划环评，参与主体、征求意见的对象、具体形式等规定都极其粗疏。较之环评法，2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》有较为详细的规定，但由于立法技术局限等原因，对规范公众参与并没有取得实质性进步，《暂行办法》近年来的实施效果证实了此点。环评公众参与法律制度的问题在行政决策领域普遍存在。
