四、“政府兜底”的必然性：政策工具选择的情境分析
基层党委政府的运行必须嵌入具体的政治社会情境，政策工具的选择也要受制于这些政治社会情境。当前，农村社会冲突管理的政策工具选择主要受以下几对政治社会情境的制约，使“政府兜底”带有必然性。
（一）农村社会冲突复杂性与政府部门分割性的矛盾
当前农村社会处在急速转型期，农村内部社会冲突问题不断增生，呈现出复杂性、多样性、异常性和相互依赖性的特点。这些特性给冲突管理带来了严峻的困境，意味着对冲突的管理不能头痛医头，更无法通过某套或某些政策工具解决所有问题；这些冲突不是单个部门能够解决得了的，必须联合相关部门协调作战。这就要求基层党委政府整合党政体系对冲突管理进行顶层设计。
但是，在官僚体制中，不仅各部门在业务上相互分割、界限分明，即便在工作上存在交叉和重叠之处，由于面对同一上级政府的考核及在晋升方面，相互之间是竞争关系。因此，在处理社会冲突时，各部门在资源、关系、业务等方面难以沟通与协作。这种分割性与农村社会冲突复杂性之间的矛盾，为政策工具的选择提出了难题：每一个政策工具的实施，结果都可能因职权交叉、政出多门、多头执法、管理真空、恶性竞争和扯皮推诿等，致使政策目标无法达成，政策工具夭折，社会矛盾和社会冲突问题不仅无法控制，甚至可能“拖大拖炸”。“政府兜底”正好能够弥补这个缺陷，迅速解决问题。
（二）农民过度依赖于政府与政府资源有限性的矛盾
在农村社会冲突调解中，扮演第三方角色的除了政府之外，还可以是其他社会主体。但事实却非如此：一是农村传统权威已趋消失，且冲突可能会超出村庄，村内权威无法担当调解角色；二是社会权威主体尚未培育、成长起来，分散的农民只能找政府；三是基层党委政府统揽和支配社会、掌握最大资源分配权的局面没有改变，等等。这样，不断增生的冲突一开始或最终都会到基层党委政府身上来了，徒增其负担，消耗其资源。
政策工具选择依赖政府资源的支撑，政府资源越充足，政策工具的选择性就大。基层党委政府的资源包括配置性资源和权威性资源。［10］前者是指权力生成过程中所需要的物质资源，包括自然环境与人工物质产品。后者包括社会动员能力、意识形态濡化能力、人们的认同度和信任度等。然而，基层党委政府所掌握的配置性资源较为有限，尤其是乡村两级基本上没有人事权和财权。值得一提的是，在社会冲突管理中用得较多的国家暴力工具（公警法等），也被限制或有条件使用。就其权威性资源而言，随着国家治理转型，传统社会主义意识形态教化和濡化功能越来越弱，“做思想政治工作”很难再做得通。基层党委政府对农村社会的动员能力减弱。同时，基层党委政府的公信力也在弱化，农民对县乡两级政权及其官员的认同度降低。
那么，农村社会冲突管理就面临这样的悖论：农民对政府的依赖程度增加，而政府的资源动员能力却在降低。该悖论使得基层党委政府在进行政策工具选择时捉襟见肘。
