二、管理体制创新需落实“参与式治理”
在社会变迁所带来的各种挑战中，群体性事件是一个受到多方关注的热点，控制群体性事件的“维稳”也一度成为社会管理“第一要务”。但有数据显示，大量的群体性事件本质上是群众维权事件。民众要维权，政府要维稳，这表明上看是“维权”与“维稳”的矛盾，实质上是公共事务管理或治理体制结构的问题。
在多数情况下，民众通过诉诸政治化的“集体行动”而进行维权，是因为在现有的治理结构中，参与权、知情权、表达权、监督权的行使受到了体制结构的挤压。民众的权利变成了“权利泡沫”，实际上很难有效落实并在体制结构中通过行使权利而保障其利益。由于这种“体制性维权”的功能障碍，“非体制化行动”在一些情况下就成为民众策略性选择，导致群体性事件的高发频发。[4]
因而，不论是从当下的维稳来说，还是从长远的公共治理改进来看，我们都必须考虑体制结构的改进，从传统上“管理主义模式”的体制模式转向一种包容性的“参与式治理”模式。
“参与式治理”作为一种治理体制和技术，源于“参与式民主”理论，后者是二十世纪六、七十年代在西方兴起并不断发展的民主理论，但其思想可溯源至古典民主理论。卢梭的古典民主理论特别关注民众直接参与的意义。在他的理论中，公民对政治决策过程的参与具有一系列重要的功能。参与不仅使民主制度成为可能，而且更重要的是，通过参与过程可以推动个人负责任的社会行动和政治行动。在这一意义上，参与可以维持民主制度的运行，使制度获得一种“自我维持的能力”。因而，卢梭强调：参与具有教育功能、民主训练功能、正当化功能和共同体整合功能。[5]但历经法国大革命洗礼之后，直接民主为西方主流政治理论和政治实践所抛弃。19世纪上半叶的政治理论家们大多推崇代议制民主，因为代议制民主在制度和操作层面上解决了大国共和的难题。然而，片面强调代议制却很可能会压制政治的有效参与和民主的经验活力。
托克维尔在《论美国的民主》中发现了美国政治的秘密:新英格兰的乡镇自治。[6]他认为，“乡镇是自由人民的力量所在。……在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有独立的精神”。[7]自由主义理论家密尔同样注意到了单纯代议制政府的不足，并提出了“宏观民主/微观民主”的整合性框架，认为应该在宏观政治层面上实行代议制民主，在微观治理层面上实行参与民主。[8]他特别强调参与的意义，指出:“任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的”。[9]
20世纪，在西方，精英主义民主理论甚嚣尘上。作为精英主义民主理论的代表，熊彼特提出了关于当代的现实主义的民主方法定义:“民主方法就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”。[10]在这一定义中，民主不是目的，只是一种方法，一种程序性机制，这一方法提供了标准使我们能够区分民主政府与非民主政府。在精英主义的民主理论框架中，人民的参与变得微乎其微，只是每隔几年玩玩“选举主子”的游戏，“民主”几乎与“选举”划上了等号。随着精英主义的代议制民主在实践中弊端的日益显现，参与式民主应运而生。参与式民主继承了卢梭、密尔的理论，在本质上可以被看成是对代议制民主反思和批判的产物。“在参与理论中，政治不仅仅限制于通常所指的全国性政府或地方政府，‘参与’指在决策过程中的(平等)参加，‘政治平等’指在决定决策结果方面的权力平等，对民主体系的辩护，主要在于，从参与过程中积聚的人性的结果。”[11]因此，参与民主理论要求民主的治理机制必须做到:(1)最大限度地扩展参与的市场和强度，直至实现规模社会全体成员的参与。(2)促进适用民主原则的社会生活领域的扩大。它区别于代议制民主中公民只是在投票、选举中的参与。参与民主提供了一种关于公共生活问题的解决方案，主张在代议制民主的框架内，让公民能够积极有序地参与公共事务，而所参与的公共事务的层次也能更高，逐步扩展到整个社会生活，将政治生活中的参与同广阔的社会领域中的参与实践紧密结合起来，从而补充和弥补代议制民主的不足。
在中国，理论界近几年对于参与式民主也开始了比较系统的研究。“公众参与”话语逐渐由边缘走向公共议论舞台的中心。事实上，党和政府对参与式治理已有了方向性共识。中共十六大报告指出:“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”十七大报告指出:“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。温家宝总理在十届人大第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出:“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分认证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”
在实践中，各种形式的公众参与已经成为中国公共生活领域中的一道风景。社会转型所带来的社会结构的变迁、权利时代公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的“公共性”吁求，都从自上而下和自下而上两个方面推动了公众参与的兴起。
但和西方国家不同的是，现阶段我国的代议制民主的发展还不够完善，因此参与式民主不仅仅能起到弥补代议制民主不足这一功能，还被赋予通过参与式民主促进代议制民主进一步发展完善的目标期待。[12]作为一套制度系统的公众参与，无论在宏观的政治生活中，还是在微观的地方治理上，都将发挥巨大作用。
