（二）总体性建构中的三个面向
走向总体性治理，涉及主体、制度、环境、治理手段与技术等诸多方面或因素。围绕总体性建构，重点放在三个面向。
第一，政治（政府）面向。
政治面向最为重要的恐怕是基层乡镇政府机构的问题。在进行有效的治理，农村基层治理依然需要抓住政府（国家权力的基层机构）这个牛鼻子，这是关键。没有政府体制的根本性变革，就无法真正地实现基层的良治。因为乡镇机构处于我国政府序列的最基层，居于国家政权和村级治理的集合点，在农村社会治理结构中起枢纽和衔接作用。中国基层治理的良治其核心仍然是围绕着地方政府展开的。三十多年农村基层治理的经验表明，政府为基层公共治理的核心主体，承担着转变其治理方式的转型职责，以及整合地方发展的任务。首先，基层政府治理机构的重组。一方面，乡镇国家权力尤其政府的再定位与重构。三十多年来，就有关乡镇政府的去存从没有停止过争论。如，有学者提出县政乡派。在现代社会中，这两个方面，不管是城市还是乡村，无不有赖于国家各级政权的维系与保证。而今天我们讨论国家治理体系和治理能力现代化，“现代化”就是有别于传统。那么，哪些方面有别？主要是制度的“正式化”、“理性化”、法治，当然，包括建立从中央到地方的行政权力机构。所谓基层治理现代化绝不是乡镇政府的去存问题，而是如何对乡镇政府功能（职能）错位进行纠正的问题，是加强乡镇国家政权的基础性权力的问题。基于这样的认识，我认为，基层治理现代化首要的是作为制度设计，就是乡镇国家权力的再造的问题。再造的方向是通过合理地安置党政关系、设置乡镇政府的职能和行政资源的配置而使基础性权力得以强化。另一方面，还要处理好中央集权与地方分权关系的这个老难题。中央集权与地方分权的两难的困境根子在中央，而中央到目前为止，所做的放权只是策略意义上的，属于政策性放权措施，而不是基于法律框架下的制度建构。因此，解决问题、困境之关键在于中央如何作整体性的制度建设。其次，财政体制的改革。基层治理当然需要财政的支撑，财政是保证基层有效治理的一个基础。财政体制及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，同时也是现代国家治理体系建构的核心问题。对于基层治理来说，改革开放以来，最具实质性意义的制度创新，恐怕莫过于分税制改革了。在分权化的财政体制下，地方政府成为拥有独立的财力和财权。但是，“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”的难题，并没有真正从制度上得到破解，同时由此还带来国家治理的一系列混乱现象。[25]近些年所推行的如部门预算、收支两条线、国库集中支付等预算改革，但是实际上的效果十分有限。[26]因此，在财政制度上，一方面要改变以往行施多年的预算制度的分散化格局，建设统一的预算制度。另一方面，通过多渠道，筹措资金，建立乡村治理基金。同时厘清并由此理顺县与乡镇的财政关系。
第二，管理面向。
这个面向要求中国乡村治理主体协同、合作，动员并建立乡村民间社会资源网络。首先，要整合各个治理主体，形成一个治理的网络。从总体性治理的角度来看，乡村治理理应走出传统的基于政府单一权力中心和权力单向度运行的模式，从多元主体合作共治的视界来探讨公共事务管理的各种问题。总体性治理的运作牵涉到对政府各层级的整合、乡镇政府内部的整合以及政府与民间社会力量的整合。诸种力量与机制相互交织，相辅相成，共同承担社会公共事务，促进、实现与维护乡村社会的良治。其次，大众参与和监督制度机制。某种意义上说，乡村治理的核心是村民权利的实现。要实现村民权益，就要制约公共权力。这就要求农村居民有广泛的参与与监督公共事务的渠道和机会。从“管理”到“治理”一个重要的转变，就是改变过去政府的单一性，或者改变有其他主体的参与，但只是政府的补充之状况。大众参与是治理应有之义，“治理”本来就包括大众在内的多元与平等的治理。而大众参与一个重要的功能就是要监督在多元主体中依然强势的政府这个主体。这一点无须多说。再次，充分地利用非正式制度在治理体系中的角色。根据新制度主义的解释，制度有正式与非正式的两类。在中华帝国的治理机制中，其核心为正式与非正式制度的同行并用，在强化严密官僚层级权威的同时，默许甚至鼓励非正式制度的存在，发挥其在基层社会的作用。不过，非正式的制度、习惯尽管在乡村治理过程中有其位置，但不是方向，更不是制度建设的重点。从现代化角度来看，制度化、规范化、程序化等正式化的建构才是治理体系现代化的方向。
第三，法制面向。
法制面主要的是在立法上将村民自治转变为村自治。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（二〇一四年十月二十三日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）指出，“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”目前村级组织多样并且机构繁多而重叠，一个小小的村庄有不少组织机构。主要有村党支部、村民委员会、村经济合作社、村务监督委员会（小组）、村民大会、村民代表大会、村妇联、村总支，另外，还有与社区相关的社区组织、社区公共服务中心等。上面已经指出过村民自治的困境。这里需要重整村级组织，目标是将村民自治变为村自治。因为村民自治不算乡村自治，只有变为村自治才算是乡村自治。也只有这样，作为自治组织的农村社区才是共同体意义的自治单位。这需要在法制方面着手，依法推进乡村治理。《决定》指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”本着这样的精神，本文作者认为首先并且重要的是在完善《村民委员会组织法》基础上，推出《村自治法》，尔后将《村民委员会组织法》改成《村委会选举法》。鉴于村庄发展的社区化趋势，待条件成熟后，推出《乡村社区自治法》。再推出《乡村关系法》，具体确定乡镇与村庄的法律或法规的关系。
