三、总体性治理：乡村治理的新走向
造成中国乡村治理诸种问题的原因是多方面的，但是，缺乏总体性治理的思路是重要的一个。因此，未来应该走向总体性治理才是。
（一）总体性治理的提出与意义：到了“总体性建构”的时代
总的来说，中国基层实际的治理效果不理想，例如，社会本身的溃败、社会失序，官与民互相不信任，群体性事件不断，基层政府公权力失范。对于乡村治理来说，这些困难和挑战是尖锐而深刻的，既困扰中央政府和地方政府，也困扰基层官员和基层民众。我们需要对基层治理面临的现实困境进行慎察。究其原因当然是多因素的，问题关键在于制度不配套，有些还相互矛盾冲突，效果就抵消了，无论新农村建设，还是社区建设，都有各自治理的任务与逻辑，这其中与“碎片化”制度创新、治理机制有重大的关联。这说明制度建设需要整体、总体性的思考。“村庄自身的党政体制变革，无法单兵突破”[13]。因此，中国乡村要实现良好治理，关键在于如何通过制度创新来解决治理体制自身的冲突，基层治理的制度建设、创新需要总体性的思考。
乡村治理到了走向“总体性治理”的时代，需要在制度或机制上作出总体性的建构。事实上，中国学术界对此已经有了相当的认识并有相当程度的共识，尽管用词、表述上各不尽相同。郭伟和认为，中国农村这些诸多治理问题应该被纳入到一个总体性的社会事实范畴来分析，而不是“打地鼠”式的治理—哪里有问题治哪里。[14]在韦加庆看来，农村社会的治理需要有整体性的视角，构建一体化的治理模式是建设新型农村社区的必要选择。[15] 鉴于后工业化已经造就了新的社会形态，在社会治理的意义上，已经呈现给我们多元主体主体并存的居民，张康之提出我们需要构建一种合作治理的模式。[16]刘超、曾凡军等认为，当前中国地方公共危机治理存在着较为严重的碎片化倾向，因此，整体性治理理论为整理公共危机治理碎片提供了思路。[17]胡佳、费月等也主张迈向整体性治理。[18]因此，“我们意在强调加强底层社会的整体性治理现代化的实践在于，只有在一个总体性的框架以内，而不是分散化的治理，把三农问题纳入到乡村治理的范畴当中加以解决。”[19]
总体性治理有两个基本的意思。第一，是乡村治理是国家治理现代化的重要一环，是国家治理体系的一个组成部分，与国家治理紧密关联着。在中国，中国乡村基层治理的重要性体现于基层治理事关国家的长治久安，因为基层治理是整个国家治理的基石，一个国家的治理，根本立足点在基层。基础不牢，地动山摇是也。有学者将其意义归为三点：基层治理事关党的执政合法性，基层治理事关民众的民主能力和水平，基层治理事关民主政治的稳步发展。基层治理状况是国家治理能力的集中体现。或者说，国家治理体系和治理能力的有效程度，要通过基层治理的绩效反映出来。“地方的复兴不仅是地方政府主体性的增强，更是地方治理的多元化。这些变化提高了集中体制的内部多样化，推动了整个国家的治理转型”，“在某种意义上可以说，只有地方治理改革成功，才会有成功的国家治理转型。”事实上，在现代工业化、高度信息化和全球化的背景下，中国的村民自治不可能是完全意义上的原生态的自治，此外，村民自治也必须纳入到国家宏观治理体系的框架之中，作为国家治理体系的一个基础环节发挥其作用。第二，乡村自身的治理需要总体性的治理机制。本文主要讨论的是后一个方面。
“总体性治理”首先强调的是方法论上的意义。当然，“总体性”在哲学上早有充分的阐述。这其中在马克思和西方马克思主义如卢卡奇的哲学中得到充分的发展。卢卡奇认为，“总体范畴，整体对各个部分的全面的、决定性的统治地位，是马克思取自黑格尔并独创性地改造成为一门全新科学的基础方法的本质”。[20]在卢卡奇那里，总体性是历史的总体，是客体与主体的统一；具体的总体，是直接性与中介性的统一；辩证的总体，是理论与实践的统一；革命的总体，是过程与目标的统一。与卢卡奇同时代的柯尔施也同样认为，“马克思主义理论是一种把社会发展作为活的整体来理解和把握的理论；或者更确切地说，它是一种把社会革命作为活的整体来理解和实践的理论”。[21]
总体性范畴在应用于对社会历史的考察时，直接以“社会有机体”的表述方式而存在。所谓总体性，是从整体上反映和分析事物，而不是着眼于个别事物，因为事物的本质和发展规律只有从整体上观察，才能作出正确的判断。“总体性”方法论在科学研究上也早显现，例如系统论等。“总体性”方法论只是在公共治理上的显现晚些。“总体性”思维对应于公共治理中的是“整体性治理”。“整体性治理”是西方国家继新公共管理运动之后，于20世纪90年代中后期开始的第二轮政府改革运动的新举措。整体性治理的出现是对传统公共行政的衰落和1980年代以来新公共管理运动所造成的碎片化的战略性回应，是传统合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。理解和掌握总体方法论和总体性特征，将有助于我们对当今中国基层治理的困境、挑战和未来改革的走向作总体性的把握。台湾学者彭锦鹏将英文“holistic governance”译为“全观型治理”，认为“全观型治理”视为行政学的第三波典范。他借助于英国学者培利（Perri）的全观型政府 （holistic government)和全观型治理 (holisticgovernance)的理念和理论[22]，提出从建立在线治理基础建设、建立整合型组织和建立主动型文官体系三个方面制度化推进治理达到全观型治理的境界。[23]
总体性建构，意味着制度设计与建设的系统性、整体性、全面性、协同性，意味着基层各个治理主体，无论政府还是社会组织或个体，都不应该再成为“被动应付新兴公共事务的‘救火队员＇，而是‘体系化＇的社会公共事务管理和政治建设”者，“不是各自为政的‘散兵游勇＇，而是相互配合、相互补充、相互促进系统化的治理”。“总体性治理注重分化与综合，尊重历史发展与审慎理性；基于个体的总体性，尊重多元行政主体的独立性，破除多元行政主体职责不清和各自为政的迷失困境；立足历史的总体性，在法治框架内于连续的共时态中归结出多元政府间关系的发展方向。”[24]总体性的制度构建强调的是发挥制度的整体功效，着力构建科学的制度体系。它要求基层治理从单一面向的突进转向多方位的操作，从工具性的导向转向价值性的回归，从解决问题的导向转向制度性、程序性、规范性的建设，即将基层的经验上升为制度或政策的层面。它要求建构合作协调机制，建立整体性治理的沟通机制以及利益分享和利益补偿机制。由此说来，自治并也并非是农村治理的唯一方式，面对农村社会出现的诸多问题，乡村的治理也并非只有村两委、村民、社区、社会组织等参与的主体。其治理需要整合政府、市场与社会等多方力量，建立多元治理体系共同解决农村社会问题，更强调政府、市场与社会的新型合作伙伴关系。
总体性治理是对于中国共产党执政以来村治的三种模式的反省，一种治理模式的转向，同时，对于中国农村研究来说，总体性治理是中国农村学的新范式。总体性治理和前三种治理模式最大区别就在于，它是一种以乡村居民为核心，以解决人民的生产、生活问题为宗旨的运作方式，而前三种都是以解决政府自身的问题或利益为核心。正因为以乡村居民为核心、解决人民的生产生活问题为宗旨，所以，不但要靠地方政府基层乡镇政府的努力，需要政府各部门的通力合作，更需要农村社区、社会甚至市场力量的共同参与，由此就必须要有乡村治理的总体性运作。
