二、乡村治理的基本问题
就是在这样的村庄政治中存在着乡村治理的诸多问题，基本的问题在于治理逻辑的多元性及碎片化，突出的表现或挑战就是多发的群体性事件。
（一）乡村治理的基本问题：治理逻辑的多元性及碎片化的情形
对于基层治理现代化来说，制度建设、制度创新无疑极为重要的。改革开放30年多年，我们的确非常重视制度建设，地方有了不少制度创新。从1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立，到新农村建设、农村社区建设的启动与推进，然后到十八大以后所提出的新一轮的城镇化建设。尽管凡此种种，作了许多努力，但是，诸种制度建设、制度创新并没有带来预想的治理效果或结果。例如，村民自治在乡村社会治理曾经起到过很好的作用，同时对于中国民主政治建设也起到很好的示范效应。但是，一位学者型官员的说法得到学术界的共鸣：“最近几年，不论是学术研究，还是工作实务，村民自治都‘碰上了天花板＇。”[11]尽管我们不能说，村民自治已经失败了，但是对于乡村治理来说其效果确是相当有限了。相反，不少学者认为，我国乡村普遍存在治理危机，如利益表达渠道缺失，官民冲突严重，群体性事件愈演愈烈，基层政权为维稳而疲于奔命，治理呈现失序状态；村委会无法承担整合村民利益的重任，村民参与村庄事务的热情低，乡村公共事业建设滞后；传统文化的纽带作用日渐丧失，乡村缺乏认同感和凝聚力，重新陷入一盘散沙境地。[12] 更多的学者将农村治理的危机归结为诸多方面的“碎片化”。
如果以村民自治为核心的乡村治理机制来归纳与分析，那么，目前治理机制上存在着四个“没有”的问题。第一，“四大民主”单兵推进，四条腿不全，并没有形成一个自洽、自足的有机系统。从1987年试行到1998年正式实施的《村民委员会组织法》，规定村民自治包括四个民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）。民主选举为先，农村的民主选举逐渐规范，选举更加透明，候选人提名过程更加民主，候选人之间的竞争也更加激烈。然而，民主的发展是不平衡的，大部分地方的民主选举制度基本走上了制度化的轨道，但是，民主决策、民主管理和民主监督还停留在形式层面，现行的运行机制难以发挥作用。第二，村民自治没有解决与党的领导有机地联结起来的问题。“两委交叉任职”和村主任党支部书记“一肩挑”的做法，表面上解决“两委”的矛盾，但这是“去自治”的举措，结果上看消减村民自治。第三，村民自治没有与新农村建设有效地联结起来。近十年来，中国农村一种特别的变化就是，地方治理的关注点已经从村民选举和自治，转移到新的村庄建设，即通过建设“新农村”将农民集中起来居住，以来达到节省农村土地的目的。第四，村民自治没有与社区建设有机地结合起来。村民自治与社区建设各自为政，遵守着不同的治理逻辑与任务。
（二）突出的挑战：群体性事件与农村的社会稳定及由此带来的深刻的治理危机
20世纪90年代以来，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，改革进入深水区，一些深层次的矛盾和问题开始显现，各类群体性事件时有发生。其中农村群体性事件在规模、强度和危害性上都呈现出逐渐扩大的趋势。这严重影响了基层社会的政治稳定，在一定程度上已经成为关系中国社会未来发展走向的一个关键变量。
所谓农村群体性事件，是指以农民为主体的集体行动主要是由基层政府对农民的利益剥夺造成的，或者说是农民在现有的利益失衡的格局里的被迫的反应 。社会转型期各种利益和阶层分化，各阶层间围绕着利益展开博弈，导致各类社会矛盾日益凸显。在农村社会，社会矛盾覆盖方方面面，而在经济利益上的冲突成为诱发群体性事件的主因。这突出地表现为贫富差距的拉大，强势群体对弱势群体利益的侵害，土地承包流转、征地拆迁补偿等问题。在政治上表现为在村委会选举程序、村务公开、村干部贪污腐败、农民利益诉求表达渠道不畅等矛盾。此外还有城乡二元体制下农村公共产品供给不足和社会保障机制的缺失、农村生态环境污染等问题引发的矛盾。
在农村税费改革、取消农业税后，农民负担不再成为“三农问题”的矛盾和焦点，而保持乡村基层社会的稳定在中国独特的政治运作逻辑下，成为一件足以影响全局的一件大事。因此，农村基层的综合治理，取代之前的征收税费和计划生育，成为一项中心工作。而在中国现有的政治制度设计和政治运行逻辑下，农民上访以及农村群体性事件的应对成为各级政府必须完成的必修课。
出于“维稳”一票否决制和官员升迁的考量，当前地方政府的执政逻辑是“发展是第一要务，稳定是第一责任，稳定压倒一切”，奉行“不出事、不惹事”的思路，采取遇事不讲原则的权宜性治理策略和遇问题消极不作为的“捂盖子”之举 。地方政府在制度安排上以矛盾纠纷化解为中心，寄希望于花钱买稳定，想方设法避免和掩盖矛盾。表面上看矛盾似乎已经减少，但这只是暂时性的，矛盾被藏着掖着，随时可能因为某个导火索而以更加剧烈、更加具有破坏性的方式爆发出来，造成民众与政府的激烈对抗，并最终以政府的妥协换取息事宁人。
如此花钱买稳定的做法，给乡村社会秩序带来持久而深远的破坏。一方面，它使得乡村干部不敢做事。随着市场经济的发展，农民的个体意识、权利意识兴起，利益格局也呈现出多元化的态势。而村里涉及公共事务的决策不可能做到绝对公平，必然会触动甚至损害某些特定群体的利益，从而引发少数人的上访行为。而对于上级政府而言，“可以不做事，千万别出事，一定不能出事”，必然会对村干部施压，要求其改变原有决策。久而久之，村干部也就产生“不求有功但求无过”的政治心态，形成“遇到棘手矛盾绕着走”的习惯，尽可能甚至是无原则地满足部分农民的要求。而对农民而言，也形成了一种“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的行为逻辑。另一方面，以谋取利益为目标的谋利型上访行为会不断涌现。以上访谋生的“职业上访户”，周期性地到基层政府上访，编造各种虚假事实上访以谋取好处，且不拿到好处就赖着不走。而基层政府片面维稳的做法，使得这群少数人在村庄秩序中日益成为决定者和主导者。这毫无疑问会产生强烈的示范效应，鼓励农民主动向基层政府施加压力以谋取利益。这不仅违背了公平正义原则，也无形中破坏了农民对党和政府的政治信任，损害了政府的权威和合法性，导致农村治理的诸多危机。
