四、改革开放后的中国乡村治理
改革开放时代中国乡村治理的“乡政村治”图景改革开放后，党和政府为了从根本上释放乡村社会的发展能量、搞活农村经济，决定废止人民公社，建立以乡镇政府为基础的农村基层政权来行使国家治权，而在乡镇以下实行村民自治，由村民自行选举村干部组成村民委员会来自行管理乡村社会事务。从国家制度设计的初衷看，这种以“村民自治”为核心的“乡政村治”的治理格局，体现了国家对农民政治参与权利的尊重，它“改变了新中国成立以来乡村组织化的进程，标志着国家行政权与乡村自治权的相对分离”［8］419。然而，国家治权与民间自治的分离并未使乡村社会走向“善治”，乡村自治的理想图景与社会现实之间存在着巨大鸿沟，“乡政村治”在实践过程中出现了名实分离。
“乡政”即国家将原来的公社建制改造为乡镇建制，通过设立乡镇人民政府来实现国家对乡村社会的社会管理。以乡镇政府为基础的农村基层政权既是国家在基层农村社会的政权代理人，又是具有自身利益诉求的行动主体，这种双重身份使其既可能成为国家与农民之关系的协调者，也可能成为两者之关系的离间者。事实上，在市场经济条件下，乡镇干部在国家制度的保护下已蜕变为“谋利型政权经营者” ［15］，他们兼具经济角色和政治身份为一体，通过利用政治身份直接从事经营活动，为自身营造更大的利益空间和生存空间。乡镇干部的这种经营活动直接损害了其政治权威，使其与乡村社会之间的关系处于“权威的分割结构”中。在这种关系结构中，“国家总是一个力不从心的被动者”［16］，国家利益和基层社会的利益被基层政权所绑架，国家与农民之关系被离间了。乡镇干部不仅利用政治权力参与经济活动，而且利用国家政权代理人的公共身份直接向农村社会索取资源。
“村治”即撤销原来的生产大队的国家权力，将之改造成具有村庄自治性质的村民委员会，由村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式来实现乡村社会治理。乡村自治是国家力量强行推动与建构的产物。由于这种制度不是农民自主选择的结果，一开始便缺乏内生性的社会组织基础，暴露出先天性的组织缺陷。在急速变迁的乡村社会中，村民自治已无从承载起社会治理的重任。由于这项制度并未真正根植于村落文化与乡村社会的土壤之中，在实践过程中出现了有自治之名而无自治之实的现象较为常见。在村民自治实践中，由于村民缺乏自治的主体性，处于被动、单向和内敛的弱势地位［17］，乡镇干部通过对村党支部和村落选举过程的操纵，使村两委直接受控于乡镇政府，使村治融汇于乡政之中，成为受乡镇政府控制的半行政组织。最终，“村治”中的“自治”与“乡政”的“官治”合二为一，蜕变为一种自上而下的“权威性自治”，这种自治抑制了农民公民权利的发展［18］。
以“乡政村治”为特征的乡村治理模式由于缺乏对农民基本社会权利的尊重与保护，没有从根本上缓解乡村社会的矛盾与冲突，特别是基层政权的利益共谋行为引发了新的治理危机。20世纪90年代中后期，乡村干部不是将精力花费在农村公共服务与社会建设事业上，而是想尽一切办法加强对乡村社会资源的掠夺，各种乱集资、乱收费、乱摊派现象盛行，广大农民形象地将基层政权的掠夺本性比喻为要钱、要粮、要命的“三要”政府。乡村干部的掠夺行为不仅严重损害了国家在农民心中的形象，而且加重了农民负担，导致农村干群关系恶化，引发了日益严重的“三农”问题。加之家族势力、黑恶势力和乡村混混充斥乡间社会，致使整个中国乡村社会基本上处于失序、甚至无序的状态。
21世纪初，为调和干群关系、减轻农民负担、缓解日益突出的“三农”问题，解决乡村社会治理危机，中央先后采取了全面取消农业税费、国家政策与项目下乡、新农村社会建设等一系列惠农举措，试图使乡村社会秩序重新整合到国家治理体系中。农业税费的全面废止和取消切断了基层政权向乡村社会索取资源的可能，使农民负担明显减轻，农民再次感受到了国家给予的实惠，乡村干群关系得到了一定程度的缓解。农业税废止后，农村基层政权的性质由汲取型向与农民关系较为松散的“悬浮型”转化。在这一过程中，该组织非但未转化为服务农村的主体，而且正在脱离与农民旧有的联系，悬浮于乡村社会之上，陷入财政空壳化、社会管理职能单一化的半瘫痪状态［19］。基层政权职能的弱化致使农村公共产品供给中断，中国乡村社会面临前所未有的萧条。在这样的背景下，中央启动了以项目制为基础的农村社会建设，其目的在于通过财政资金的专项划拨和涉农项目投入的方式来重建国家、基层政权与农民之间的新型关系，实现乡村社会秩序的和谐稳定。然而，农村涉农项目由于受到基层权力利益关系绑架，在一定程度上破坏了乡村社会团结，引发了新的社会矛盾和治理风险，致使乡村社会治理问题更加复杂。
总之，在农民生活个体化、农民行为理性化、乡村社会组织碎片化、人口流动超常规化、村落共同体空心化、农村社会 “过疏化”背景下，以乡政村治为基础的乡村社会治理模式面临着前所未有的挑战。甚至可以说，这种较为僵硬的治理模式已无从应对和适应当今急速变迁的乡村中国，它所制造的治理问题远比它所能解决的问题多。
