摘要：从“官政自治”到“专政劣治”、从“集权统一”到“乡政村治”，乡村治理经历了四次转型。对于历次治理转型与巨变，应放置在农民、基层政权与国家之多维互构关系的场域中加以认知。“官政自治”突出国家治权与村治的对接，彰显乡村治理的主体性。“专政劣治”将乡村治权纳入国家管控中，依靠赢利型恶棍推进村治，使农民遭受双重剥夺，乡村治理恶化。“集权统一”通过纵向协调机制和运动型治理实现国家权力对乡村的总体支配，造成村社组织、农民主体性消解，乡村关系更加紊乱。“乡政村治”脱离村落文化传统，村治被融汇到乡政中，沦为权威自治，基层政权的利益共谋引发新的治理危机。历次乡村治理留下的经验教训，是对农民主体性的漠视。将农民社会权利置于乡村治理的核心，重建农民主体，通过社区组织能力建设实现国家治权与乡村治权间的协商共治，是破解乡村治理困境的重要思路。
一、基于农耕文明的中国乡村治理溯源
封建帝国时代乡村社会治理的“官政自治”图景传统封建帝国建基在农业文明基础之上。广袤的土地、众多的人口、以儒家文化为基础的礼俗制度、国家权力的有限性，是这一帝国时代最典型的特征。面对数以万计的村落和亿万民众，封建皇权可谓鞭长莫及，无法延伸至每个村落。皇权不下村，并不意味着国家治理与社会治理的脱节，更不能由此推断封建国家乡村社会治理的无效。在国家与社会之间存在着一个重要的中间阶层或曰乡绅、或曰族长、或曰乡保、或曰村老，该阶层作为链接国家与社会相互交织的“第三领域”和“第三区间”，是“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”［1］，他们作为乡村社会的自治主体和“国家权力与村庄共同体之间的重要交接点”［2］236，在乡村社会与底层国家之间进行斡旋，是乡村治理中的主角。通过利用乡村精英参与乡村社会治理，将国家治权与乡村自治有效结合起来，既是封建时代乡村社会治理的突出特征，也是这一时代乡村治理的独特之处。这种“官政自治”的乡村治理模式确保了中国乡村社会秩序两千多年超乎寻常的稳定，期间尽管经历了农民的反叛、王朝的更替、帝国的轮回，但乡村社会秩序依旧。
国家治权与乡村自治的有效对接是“官政自治”的鲜明特征。封建帝国时代，国家治权一般只延伸到县衙门即所谓“国权不下县”，皇权对普通老百姓来说是一种想象。只有在交粮交租、征兵充军、治水、赈灾时，老百姓似乎才会领略到国家的在场。即便这样，国家和老百姓也不直接打交道，而是通过乡村精英阶层如族长、乡绅士绅、长老等群体来完成国家对乡村的汲取、摊派与公共事务分配，由此形成“官——绅（长老、族老）——民”的乡村治理结构。国家尽可能将管理事务交给民间，尽量减少对民间事务的介入。因此，“在满足国家对地方控制和财政税收基本需要的前提下，最理想的治理方式，是尽量减少官府的直接介入以及由此带来的流弊，转而依靠民间力量管理地方，听民自便”［3］102。让村民自我管理、自我监督，国家治权尽可能不干预村庄自治与村庄公共秩序，这既是儒家仁政思想在实践中的体现，更是历代帝王追寻的乡村治理图景。费孝通先生将传统中国乡村社会治理的“官政自治”模式称为“双轨政治”。这种治理模式的核心，在于在自上而下的中央国家治权与自下而上的社区自治之间通过乡绅阶层的中介性角色寻找契合点，实现国家治理与乡村社会治理之间的有效对接，进而确保乡村社会秩序的和谐稳定与公共事务的有序展开［4］。因此，国家治权与非正式的民间自治相并行的乡村治理模式，既是封建帝国时代乡村治理的特色，也是其优势所在。
突出乡村社区治理的主体性，彰显乡村自治的价值，是这种“官政自治”模式的核心。传统帝国时代的乡村治理主张将中央集权的无为而治与乡村社区的自主性治理结合起来，遵循乡村治权的自主性治理逻辑。乡村社会关系、社会矛盾、社会冲突的调适与乡村社会秩序的维系不是靠皇权的威慑与专制权力，而是靠乡村礼俗、村社伦理、非正式的村规乡约。因此，在乡村治理实践中，国家尽可能把地方治理的很多功能让渡给民间乡村精英和基层组织，让乡村精英依照乡村礼俗和乡村伦理来解决纠纷，遵循的是一种“集权的简约治理”［5］路径。这种路径中，国家将乡村治理的权限下放到村庄，由村民推选和认可的乡村精英来自行行使治权，只有在民间调解机制失效时国家权力才介入，可谓“以礼治为主，礼法兼治”。国家既赋予乡村社区较大的自治空间，又保留介入乡村社会的必要治权［6］。国家、村内精英、乡民之间不是一种单向度的支配——服从关系，而是一种双向的互动过程。因此，村庄的自主与自治，“并不意味着国家与社会的对立，相反，在正常情况下，它意味着这两者之间的相互合作和相互依靠”［3］80，意味着皇权的“官政”与民间的“自治”的结合，体现的是“乡村精英和农民合作的自治”［7］。
总之，封建帝国时代所形成的“官政自治”的乡村治理模式，使国家治理成本大为降低，确保了中国乡村社会两千多年的和谐稳定。这种社会稳定的前提，建基在国家政治制度高度统一性、国家主权的完整性、小农经济的滞后性、居住空间的固定性和土地政策的稳定性基础之上。近代以来，中国社会经历了从未有过的大变局，西方列强的殖民掠夺、晚清帝国的腐朽没落、清末新政与民族救亡运动、民主革命和民族复兴运动的兴起，都在激烈地冲击着传统的封建王朝。随着孙中山先生领导的资产阶级民主革命的胜利和资产阶级民主共和国的建立，在中国运行了两千多年的封建专制制度退出了历史舞台，而建基在这一制度基础之上的“官政自治”的乡村治理模式也逐渐走向了终结。然而，“官政自治”的终结，并没使乡村治理走向善治。民国年间国家治权的不断深入和各大军阀对乡村社会的掠夺，致使乡村社会面临前所未有的危机，中国乡村治理进入 “专政劣治”时代。
