四、社会工作作为制度和结构介入社会治理的张力
对我国的社会工作存在着不同理解，但是从现实来看，从角色认同及发挥的创新作用来看，专业社会工作是其最核心的部分。中国社会工作的发展具有“教育先行”的特点⑨⑩，学校系统的社会工作力量在促进中国社会工作的发展中扮演着极其重要的角色，中国的专业社会工作是一种与国际接轨的知识、价值和方法体系，它强调尊重、理解、平等、个人的社会权利，强调人的能力、自主性、人的发展，以及社会正义等，在某种程度上可以说它是“人本主义”和“社会中心主义”的。这对原有的社会系统来说也是一种新结构、新制度。这种以服务为本的社会组织是受到政府、社会和服务对象欢迎的。但是在实践中，社会工作发挥作用也会遇到来自原结构的阻力，在参与社会治理中会产生与原系统结构的张力。
新社会进化论为消除某种张力而生(11)，但是它本身也存在着张力。在我国建构社会治理体制的过程中，政府与非营利组织(包括社会工作机构)之间的治理关系也存在张力。其部分原因有：
(1)目标差异。非营利组织(包括社会工作机构)参与社会治理表现为“新结构”的某种“异己性”，即它不是在原系统结构中自然而然产生的，也不是原结构要素轻易地转变就能替代的。中国现代国家治理能力的形成，从理论上来说应该是真正的治理结构的形成，政府与社会、社会组织形成真正良好的治理关系。但是这种状态现在还没有出现，一方面是因为某些地方政府出于维稳思维，认为社会工作不能帮助他们解决问题；社会工作群体则认为政府的维稳是本末倒置、只看眼前不看长远。换句话说，政府希望社会组织(包括社会工作机构)参与治理具有很多工具性色彩，是基于管理的目标。而社会工作机构参与治理则是工具性与目的性并存的，是社会目标(社会服务)与某种社会管理目标的融合。单纯的管理目标的实现有时是相对容易的，因此也是任期制、政绩考核制度下政府官员所追求的，但是通过服务实现治理则不是来得那么快。
(2)非平等合作关系。社会工作机构(通过服务)参与社会治理的主要途径是承接政府购买的公共服务和社会服务，这既给社会工作机构带来了生存和发展机会，也可能制造对政府的过分依赖。一些地方政府以购买主体自居，视社会工作机构为其资源的依赖者。政府(具体部门)以其掌握的经济资源要求社会工作机构做一些本不属于社会工作范畴的事，“关系型”招标也制造着不公平竞争，管理主义的监督对社会工作的深度服务带来不利影响(12)(13)，社会工作者难以很好地开展他们认为必要的专业服务。政府与社会工作机构之间存在着不平等的购买关系与合作关系。
(3)潜在的维稳思维。还有，在经济增长放缓的压力下，政府在发展社会福利政策方面变得更加谨慎，新自由主义意识对社会政策发生着显见影响。政府购买服务的“对象”在扩大，维稳思维明显地存在于政府购买公共服务之中。社会工作的某些反映民意要求的活动(政策倡导)常常在政府的综合意见中被忽略或被拒绝，甚至把它们理解为冲突模式。在稳定至上的思维定式下，任何有可能激起民众不满的活动都不可能进入政府购买服务的视野。
这样，社会工作机构力图从深层上解决社会问题的尝试也被拒绝，而深层次介入或许正是建立现代治理结构所必须探讨的。
由此可见，社会工作机构参与社会治理面临着一些结构性的挑战，这就是社会工作机构的“服务－秩序”模式与政府的“管理－维稳”模式的冲突。社会工作将工具性和目的性整合为一体的参与治理模式，还没有被政府的社会管理、社会治理的“创新”所包容。这在一定意义上源于政府的某些“紧迫性选择”。
五、新的社会治理体制：进化的某种实现
在协同治理问题上，政府与社会组织如何形成“价值普遍化”也需要考虑。按照结构功能主义的新进化论的说法，价值普遍化是指系统对新单位的承认或给予合法化。具体到本研究，价值普遍性则是指政府要承认非营利组织和社会工作机构的合法性，并向它们提供让渡空间和允许它们有一定的拓展空间。黑格尔的承认理论指出了承认的价值基础——互为主体性，即双方在主体价值上的平等。当代新马克思主义的领军人物霍耐特从政治哲学的角度阐述了市场化背景下承认实践的必要性(14)，这些对理解我国社会治理体制建构中的承认问题都有启发。笔者也曾将承认理论运用于对当下我国社会工作发展的分析，指出社会工作要得到较快发展就必须实现政府与社会工作群体的相互承认(15)。实际上，这里的相互承认就是“价值普遍化”。
现代社会治理是在现代社会结构基础上各社会主体协商—共治的活动。从基础结构的意义上来说，要建立社会治理体制就必须发展社会组织，并赋予其以主体性。社会是一个有多重结构、多重需求、复杂自治机制和动员能力的空间，其中包括社会工作机构。在建立政府主导、社会各方面参与的社会治理体制的过程中，以服务困难群体为目标、具有明显建设功能的社会工作机构，应该优先得到发展。
在这方面，政府建构新的国家—社会关系，理解非营利组织包括社会工作机构的理念，认识到它们的建设性是必要的。政府要提高自己对现代社会结构的适应性，增强包容性，在建构新的治理体制的过程中形成普遍化、包容性的价值。显而易见，社会工作机构在此过程中也不是被动的，作为社会治理的主体，它们会以自己有效的专业服务和政策倡导，阐明自己的价值观，并在与政府协商、合作的过程中与政府的政策理念互动，进而形成更符合实际的社会治理理念，在达成共识和相互认同中实现社会治理价值的普遍化。
价值普遍化和承认是一个过程，在创新社会治理体制的过程中，价值普遍化和承认是在政府积极的社会政策和社会工作机构的有效服务实践中实现的。在推进国家治理体系和治理能力现代化理念的指导下，在社会建设和创新社会治理的实践中，政府和社会组织都应该更加自觉地探索中国特色的社会治理体制。随着政府与社会共同治理经验的不断积累，各具体领域社会治理的制度化，符合中国实际的社会治理体制就会逐渐建立起来，通过复杂的进化，社会治理机制体制实现了创新。
本文从正确处理政府与社会关系的角度出发，研究创新社会治理体制问题，指出政府主导建构新的社会治理体制是社会管理系统的深化和进化过程，在此过程中需要培育和发展社会组织(非营利组织)，同时要形成新的治理关系。在参与创新社会治理体制的过程中，政府与社会组织之间需要包容和相互承认。社会工作机构主要依靠为困难群体服务参与社会治理是一种“服务型治理”，或许这对建构政府与其他社会组织之间的良好治理关系也有一定启发意义。笔者也期望社会工作通过“服务型治理”，对推进我国的国家治理体系和治理能力现代化做出应有的贡献。
