摘要：在以京津冀为主的首都经济圈，顺应区域融合化发展的趋势和要求，率先建构有效的跨行政区治理模式，具有十分重要的现实意义和先导意义。从行政管理体制改革的视角出发，对西方发达国家的首都跨行政区治理模式，做出比较分析，总结经验，并对中国首都跨行政区治理提出启示性建议。
[关键词] 京津冀协同发展；跨行政区治理；大伦敦市政府模式；巴黎大区议会模式
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
一、问题的提出与跨行政区治理的实质
（一）京津冀协同发展亟待首都区域治理模式创新
首都城市既是一个全球性城市，更是一个跨行政区融合发展的城市区域共同体，而有效的跨行政区治理，是提升首都功能、促进跨界区域协同发展的制度保障。京津冀大都市圈主要包括北京、天津以及河北的石家庄、唐山、保定、秦皇岛、廊坊、沧州、承德、张家口、邢台、邯郸10地市（三省市），占地21.6万平方公里，占全国总面积的2.25%，人口1.1亿人，占全国总人口的比重为8.5%，是全国重要的政治中心、经济中心和科技文化中心。面对近年来北京出现的严重交通拥堵和空气污染，2014年3月，中央把京津冀协同发展战略上升为国家战略，旨在全面解决首都功能疏解、转型发展和跨区域一体化发展问题。随后，京津冀各部门全面行动，制定了多项横向合作协议，如北京和河北签订的《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》《共建北京新机场临空经济合作区协议》《共同加快张承地区生态环境建设协议》《共同加快推进市场一体化进程协议》《共同推进物流业协同发展合作协议》《交通一体化合作备忘录》等，跨界协同发展进入了实质性启动和快速发展阶段。
但是从跨界治理模式的角度来看，京津冀采取的是中央高度集权的行政化治理模式，即在中央成立了高规格的“京津冀协同发展领导小组”，并有望出台《京津冀协同发展规划》。对此，笔者暂不做评价，其效果也有待进一步观察。但我以为，当前真正限制京津冀一体化发展的制度瓶颈有四点：一是以行政区划为体现的权力空间边界对整体自然生态空间的阻隔，各自为政的环境管理体制和执法标准，必将导致空气和水资源的跨界污染。二是，中央部委之间的利益部门化倾向，直接造就了地方政府之间的相互分割，这在交通一卡通当中表现得最为典型，因为在全国不同城市运行着交通部和住建部的两套一卡通系统，上面不一体化，下面很难做到一体化。三是，我国以税收、经济增长率为核心要素的官员考核和“官员晋升竞标赛”制度，[1]致使地方政府之间无法逃脱经济的恶性竞争，同时也面临着“不愿转型、不敢转型”的转型发展困境。四是，多对一（地方对中央）和一对多（中央对地方政府）的财政税收和拨款制度(利益分配)，无助于科学配置区域化的重大项目，造成多个省市的功能定位紊乱。因此，京津冀大都市圈要想真正跳出“一亩三分地”的发展思维，彻底解决空气跨界污染、首都功能过密、公共服务非均等化等重大问题，除了发挥中央的协调作用外，亟待建立健全一套以地方化为主导、以法治为保障、以相关政策为配套的跨行政区治理体制机制，以便让市场发挥决定性作用，更好发挥地方政府作用，才会构建一个产业分工合理、城市功能有序、公共服务均等、经济高效、生活宜居、社会公平的幸福大都市圈。
（二）跨行政区治理的本质
近年来，“治理”成为国内外政治学、公共管理学、行政学等科研究的热点，发表了大量论著，对治理具有分权、多主体、协商、互动、过程等基本内涵已经达成了共识。国内有学者将破解行政区划刚性约束的区域合作界定为“区域公共管理”[2]、“跨界治理”[3]、“复合行政”[4]、“整体性治理”[5]等观点，从行政管理的视角看，将跨行政区治理作为笼统的跨界治理，不是非常确切。笔者在2011年提出过“跨界治理”的一套理论框架体系，[6]认为“跨界治理”是包含“跨行政区治理”、“跨部门治理”、“跨公私合作治理”三个基本内容的治理模式集成，每种治理模式具有不同的内涵和运行机制。而本文所指的“跨行政区治理”，只是“跨界治理”的内容之一，是侧重解决地方政府横向关系的治理制度，具有三个实质：首先，是区域政府结构的重组与再造，既存在政府结构调整，又有职能改革。其次，是政府行政权力的空间再配置，有效处理好集权与分权的关系。再次，是国家利益、地方经济利益的再分配。从这个意义上说，我国京津冀大都市圈的跨行政区治理，就是要从现有行政体制出发，发挥政府的主导作用，通过区域政府结构、政府权力的重新调整与公共资源的再配置，构建有效的跨行政区协调制度，解决诸多跨区域公共问题，创建一体化发展新格局和利益共同体。这需要积极借鉴国际首都区域的跨行政区治理模式和经验。
