二、为什么要分权
关于为什么分权运动在过去几十年里已在世界许多地区发生的问题，可以在许多方面得到解答。当然，在某种程度上，这是为了更加民主、更多的公民参与和更好的公共服务。在过去的几十年里，世界各地的许多国家都利用各种手段来减少日益严重的不平等。最近，针对分权可能发挥的作用再次得到了密切关注，因为它对促进当地经济发展的潜在作用十分显著。
在促进民主和公民参与方面，在许多不同领域已经进行了一系列的制度安排，绝不仅仅是选举地方政府官员。这些措施包括参与式预算的发展，更多市民参与的战略规划活动，地方公开档案法的建立等等。尽管备受瞩目，但这些方法往往会出现不被广泛使用的情况。拉丁美洲的许多国家，也许有三四十个城市已经广泛地尝试了各种方法来进行分权，并将它作为一种提高公民参与的手段。在参与选举方面，拉丁美洲和世界上许多地方已经出现了一种新型模式，最初的地方选举明显地吸引了部分公民的关注，但是，一旦建立这种模式，关注选举投票的人数却逐渐减少。最重要的是，在地方政府创新和提高公共服务质量方面，许多情况下新兴的地方政府很少被控权或财政能力的提高已成为事实。
玻利维亚是拉丁美洲一个非常引人注目的例外，它在分权上的尝试是非常成功的，部分原因是因为重大财政分权伴随着重大的政治分权。数百年来这个国家一直有着压倒性多数的土著人口，却由少数族裔欧洲精英通过历史的影响，垄断了国家的政治和经济权力及土地、财富，统治精英们往往通过政策剥夺土著人民的基本人权和政治权利。1994年的玻利维亚，虽然是一个相对保守的政府，却颁布了《公众参与法》。这项法案有两个重要意义：第一，在不存在地方政府的区域建立了新的地方政府，与此同时，向它们提供了大量的财政资源。根据新的法律，国家预算的20%移交给地方政府使用。第二，同样重要的是，它创造了强大的体制机制，确保该国的土著人口在新成立的地方政府中的参与机会。［11］这项新法律创建了所谓的警戒委员会，这些地方委员会是由民选的本地代表组成的，如果它已经存在，则由中央政府任命的人来主导。这些新的地方机构有权力来规划和监督从国家预算进入地方政府的资金支出。［12］
《公众参与法》的颁布取得了一个非常意外但并不出人意料的成果，它催生的土著政治动员在构建政治基础方面发挥了重要作用，这使埃沃·莫拉莱斯成为第一个当选玻利维亚总统的土著人。民众参与法帮助土著居民首次进入玻利维亚的政治进程，为必要而深刻的政治变革提供了政治基础的一个关键部分。
回顾拉丁美洲，其他国家也有类似情况，自发组织起来的反对派政党以地方政府为平台，开始认真地参与国家领导职务的竞争。［10］在某些情况下这已取得成功，而在其他情况下并不尽如人意，但无论如何这种发展改变了许多国家政治局势的基本状态。同样的，地方政府运动提供了许多新的组织———尤其是民间非政府组织发展的机会，这往往对这些社区内的民主制度产生了深远的影响。举例来说，作为国际支持地方治理计划的一部分，智利民间社会的出现加速了残暴的皮诺切特独裁统治的下台，这导致了几个非常重要的以地方为基础的非政府组织的建立和发展，它们在反对智利军事政权的政治斗争中发挥了重大作用。
这也推动了分权运动的第二个主要问题：改善公共服务的提供。有多少分权实际上改善了公共服务的提供？答案似乎是复杂的。在某些情况下，有力的论据可以给出肯定的答案。［13］然而在许多情况下，虽然已经有政治分权，但由于财政资源的原因，改善公共服务并没有取得足够进展。［14］此外，在大多数情况下，大量的财政资源已提供给当地政府，这通常以从中央政府转移资金的形式显现，但是地方政府对这些资金的使用往往都只有非常有限的控制权和裁量权。事实上，在更多情况下，国家法律要求中央政府的做法是不向其地方政府提供资金。在大多数情况下，特别是在西方民主国家，地方政府有良好的成功记录，它们在征税、基本建设债券的发行等各方面拥有很强的自主性，这是有效提供公共服务的核心能力。在某种情况下，伴随分权会产生服务质量下降的问题，事实上这往往是由于中央政府降低了给地方政府的拨款，承担提供服务责任的地方政府专门用于地方公共服务的实际收入就会大幅度下降。在过去的十年中，减少不平等现象成为各国际开发银行分权工作的焦点。当然，有一些国家如巴西、中国和波兰，在同一时间都集中力量鼓励政府分权以及努力提高公民的基本收入。其他国家，如智利一直努力改善教育质量并鼓励政治分权。不过，目前尚不清楚这些举措对收入的减少或财富的不平等是否产生改变。事实上，在许多情况下，如巴西和智利在大幅度减少贫困和不平等的指标上一直呈上升趋势。同样的现象也在中国真实发生，在过去的三四十年，分权为促进国家经济的繁荣发展做出了贡献。［15］然而，它也产生了越来越多的不平等现象，如大城市的居民已变得富裕，他们与农村和小城市居民之间的收入和财富差距大大增加。
