作者：美国佛罗里达国际大学公共管理与社区服务研究所所长、教授 艾伦·罗森鲍姆
翻译:许玉镇
在过去的半个世纪，我们目睹了许多国家和地区在政治、经济和行政改革方面的尝试，在世界的某些地区，这些努力导致了一些深刻变化，许多国家的政府变得更加多元化和民主化。［1］同样，许多国家还出现了令人惊叹的情况，进行了非常成功的经济改革。政治和经济方面的许多相关改革，吸引了世界各国的高度关注，关注点普遍集中在中央政府权力下放和强化地方政府权力方面。从结合本地需求进行更核心的、参与性的和民主化的基层治理，到主要国际组织和国家援助机构的共同努力等诸多力量推动了这项运动，以鼓励正在经历政治和经济转型的国家加强地方政府治理。加强地方政府治理是政治和行政分权的一个关键因素，从过去三个世纪政治哲学家们提出的观点到许多西方民主国家的经验都说明了这一点。通常，这些分权的努力一直遵循一种理念，即强有力的地方政府是维持西方世界民主治理的一个关键因素，美国的经验尤其能够表明此点。在本文中，我们将研究全球视域下鼓励分权和加强地方政府治理的近期发展，从美国开始再转向世界其他地区，然后从中总结某些可资借鉴的经验。
一、地方治理：美国及其他地区的经验
在一些方面，美国是寻求更好地理解分权和地方政府治理以及国家的政治和经济发展之间的逻辑关系的国家。美国与世界上任何其他国家相比拥有最发达的地方政府系统，除了它的50个州政府，美国还拥有约9万个地方政府，其中约3.9万个是一般的多职能地方政府，另有5.1万个是特殊的、往往是职能单一的地方政府。［2］这些就是独立政府和税务机关，并且在许多情况下，在其职能的地域范围内有相当程度的自主权。在职能上，5.1万个特殊地方政府参与各种各样的活动，诸如控制或消灭蚊害、为儿童提供公共教育、制定广泛而成效显著的城市规划以及交通规范。非洲拥有大约1.5万个地方政府，如果中国、巴基斯坦、印度的非正式乡村委员会不计算在内，亚洲拥有约2.6万个地方政府，而拉丁美洲拥有约1.7万个地方政府。［3］这样算来，拉丁美洲、亚洲、非洲加在一起共有约5.8万个地方政府。从比较的角度来看，美国的案例是有意义的。作为一个国家，美国一直非常专注于地方政府的发展是非常明显的，并且毫无疑问，在可预见的未来美国也将继续这样做。美国的州和地方政府是美国许多政策和政治制度创新的源头。
地方治理的重要性，从美国所依赖的、影响本国公民的一些重要的公共服务的提供方式和程度上也能够得到很好的证明。在2013年，由于党派之间的政治斗争，世界各地和美国国内的新闻都报道了美国政府被迫关闭，一些来自海外的更极端的评论甚至怀疑，没有一个运作良好的政府这个国家该如何生存。事实上，由于美国的政府结构严重依赖地方政府，2013年党派政治斗争对美国的影响远没有一些报纸头条报道的那么严重。这要从美国政府的结构说起。在过去的65 年中，美国联邦政府雇用了大约200万的美国人担任文官职位，其中有50万人受雇于美国邮政服务，而另外150万人受雇于国家的军事和安全机构。此外，另有700万到1000万美国人受雇于私营部门和非营利部门，参与到由联邦政府授权(组织、资助或指导)这些组织开展的活动中。与此相对，有1500万到1900万美国人受雇于美国州和地方政府。此外，其他数百万美国人受益于非政府组织和私营部门与国家及当地政府签订的合同所创造的就业机会。因此，如果我们看一下政府在美国活动的全貌，就会看到有3000万至4000万美国人在从事地方政府组织的活动。因此，世界各地新闻媒体大量报道美国政府的“关闭”，实际只有约一半的联邦政府文职雇员被遣送回家。更重要的是，由于美国非常依赖州和地方政府，所以大范围的收缩联邦政府活动，“政府关门”实际上只涉及大约1/35的在美国承担政府职能和责任的人。
就政治权力分散而言，一个重要途径是观察美国地方政府所涉及的人数。几乎所有的地方政府选举中都会有5到15个执行官或议会的人(当地立法者)及其他成员，甚至多达五六十人，这导致很多人都承担当地政府的政治职务。此外，美国政府不仅选拔出很多人到地方政府部门工作，还在地方政府活动中任命更多当地公民，几乎每届美国政府都会任命许多公民到各地方议会及委员会工作。例如，在南佛罗里达的一个大城镇迈阿密戴德地区，人口不到250万人，它的政府约有200个公民委员会，均为方便市民在许多非常重要的公共政策领域提出公众意见而创建。这些公民委员会可能会有10到25人，委员会中许多人确实长期致力于公共政策服务并取得了显著效果。例如，其中一个委员会负责设置和确定地区医院系统的年度预算。这个委员会的15名公民(成员由选举产生的地区委员会任命)负责有效地确定并监督每年15亿医院系统资金的使用情况。如果我们想理解为什么美国有这么多的地方政府，并在地方政府中十分强调重要公共服务的提供，我们就必须承认这样一个事实：美国是汇聚了13个殖民地而成为一个国家的，其中每一个殖民地都拥有相当独立的、独特的和自治的政府机构。虽然它们都曾受到英国的统治，但在它们自己运转的地区内确实有着相当大的自主权。伴生的特定后果就是也许在很多方面，这13个殖民地并不完全互相信任。［4］南部殖民地的代表认为，北部联邦尤其是新英格兰人，只要有机会就会迅速设法取缔繁荣南部经济所依赖的奴隶制。此外，最终所有的殖民地的反抗都被认为是对一个高度集权的英国政府压迫的反抗。因此，可能使这些殖民地联合起来的最好的方法，是在13个殖民地之间构建一个强调并支持分权且实现本地自治的宪法和政治体系。
