五、治理权利：从治理者的权力转向被治理者的权利
现代以来对国家治理的反思是从上个世纪30 年代纳粹体制建立之后开始的，按照福柯的说法，那种治理就是一种国家权力过度膨胀下的“过度治理”，它有种种的体制上和政治行动上的表现方式，诸如战争体制、国家社会主义、统制经济或计划经济等无视市场的经济干预主义、政府机构的膨胀、过度的行政管理、官僚政治、所有权力机制的僵化等等，统称为“官房主义”或“国家理由霸权”。[26]
从国家治理的角度看，这些问题都是在治理中忽视了公民权利的结果，在那种治理模式中，只有治理者的权力，而没有被治理者的权利——他们所做的就是无条件无借口地服从治理者的命令。而在治理中漠视被治理者的权利实际上是一种粗暴的也有可能是温柔的父权政治式的治理，它只体现治理者的权力和意志。
可以说，没有被治理者的权利的治理是存在严重缺陷的，失去了被治理者的权利对治理者的制约以及治理者的参与的治理只能走向衰败。被治理者的权利对于国家治理的重要性在于人的权利是自然存在的和不能忽视的。康德说，“‘人民的权利’包括反抗统治者的权利都是存在的和正当的，没有一个统治者敢于公然宣称人民没有任何权利反对他，因为他们害怕这样的宣称激起人民的反对。”
康德理想的治理模式是：“自主地进行统治而又是共和制，也就是说以共和主义的精神并照此类推而进行治理，这就是能使一个民族得以满足于自己的体制的东西了。”[27] 这里的含义是，国家的治理必须有人民的主动的参与。康德经常讲，政治或者治国是艰难的艺术，难在如何调和国家与人民的关系以及各自的权限，但治国者必须认识到：“人的权利是不可亵渎的，无论它可能使统治权付出多么大的牺牲”，在这里，没有中间道路，“一切政治都必须在权利的面前屈膝”。[28] 托克维尔在分析了过度集中的国家权力对个人的危害之后，给“行将进入的时代的立法者”提出的建议就是要给国家权力规定广泛的、明确的、固定的界限，“让个人享有一定的权利并保证其不受阻挠地行使这项权利，为个人保留少量的独立性、影响力和独创精神”。[29]
从国家治理的角度讲，在治理中仅仅突出治理者的权力而忽视甚至漠视了被治理者的权利的结果，就是导致治理者掌握了绝对的权力，这种权力会腐蚀治理者的精神和智慧，带来治理者在有关治理的知识或者认识上的傲慢自大——所谓的“脱离群众”，就是在治理中把群众对象化、物化、儿童化了——这是过度治理的根源，而有效的治理必须放弃“父权政治”思维，尊重被治理者的权利，把他们重新人化、主体化、成人化，让被治理者参与到治理的实践中来。而被治理者参与治理的实践能够纠正治理者在决策和执行中的失误，使治理者的政策更加接近经验和实际，而不仅仅是治理者主观设计的结果——这就是所谓的“群众路线”在治理中的精义。
事实上，允许被治理者参与国家的治理不仅仅是他们的权利，更重要的是，这对国家和人民都会带来实际的利益：国家是一个政治共同体，被治理者只有亲自参与了政治的和治理的实践活动，才会有共同体的意识，在参与治理的过程中，培养健全的公民意识。亚里士多德说，人都是社会和政治的动物，都有潜在的美德，这些美德如果充分发展，人就是所有动物中最好的，但他脱离了法律和道德，就是所有动物中最坏的。人的美德必须通过教育的方式去开发，而最好的教育就是参与政治的实践。[30]
进一步说，作为治理者的国家不能垄断或者独占治理国家的权力，治理的权力必须区分为治理者的权力和被治理者的权利，这可能就是民主在治理上的真意。在这里，治理的权力不能理解为一元的，也就是治理绝对不仅仅是治理者的事情，而是包括被治理者在内的全体人民共同的事业。治理的权力应该是治理者与被治理者共同分享的，被治理者只有参与治理的实践，才能在实践中学习并且掌握治理的也就是政治行动的能力。在这样的意义上，人才是“政治的动物”，而不是机械物，才是好公民，而如果治理者包揽了全部的事务，剥夺了被治理者参与治理或者自我治理的权利，就是存在极大缺陷的治理，被治理者只能成为好人或者奴才，而不可能成为好公民。
这里强调的就是被治理者的权利及其参与公共事务治理的政治实践对于国家治理的重要意义。密尔说，在全体国民中通过实际运用而培养出来的能力，是国家最为宝贵的财富之一，即使国家的大小官吏已具有较高的文化水平，仍需要在全体国民中培养此种能力。对于人类的幸福来说，最为危险的情形莫过于，只有统治集团具有较高水平的知识和才能，而统治集团以外的人则既无知识又无才能。这样一种制度要比任何其他制度更为全面地体现了专制主义思想，因为它使那些已经掌权的人享有较高的知识水平，使他们掌握了统治人民的另一件武器。防止政治奴役的惟一保障，就是在被统治者中间传播知识，使他们充满活力，具有公益精神，以此约束统治者。[31]
而在布迪厄看来，没有民众权利和民众参与的政治必然导致腐败，因为领导者不尊重公共事务而把公共事务私人化了，而民众也不会把国家当做自己的国家，在他们眼里国家就是外来的强权，他们对国家感到绝望，这带来的只能是统治者与被统治者的对抗和矛盾，而不是应该有的合作。在这样的情况下，可以说，国家就分裂了，它只是统治者的国家，而不是被统治者的国家了，因而迟早会被他们所抛弃。[32]
应该指出的是，国家治理的转型不是单线的或非此即彼的，而是复杂的包容性的，那些传统的治理方式依然不同程度地起着作用，它不是简单地由后者取代了前者，而是治理的理念和方法不断丰富和拓展的过程，它反映了人类社会在治理自身的智慧和能力的不断发展，其中既有治理者顺应时势的主动变革，也包含着被治理者以各种方式被动或主动的参与带来的压力和推动，总之，治理是随着经济社会的发展在治理实践的挫折和失败中不断改革和趋于完善的。
