三、治理方法：从权力治理转向法治治理
集权国家的特征是权力的治理，这种模式最极端的表现就是路易十六时代的法国，国家集中了所有的权力，这些权力又集中于行政权。这种模式曾经推动了法国在欧洲的崛起，但到了那个时候，随着经济、社会和文化的发展，它的合理性渐渐失去了，取而代之的将是以英国模式为代表的法治国家的治理模式。而在黑格尔以及托克维尔、哈耶克等人看来，这种行政高度集权的治理模式是法国大革命爆发的重要原因。可以说，1789 年的大革命也标志着传统的权力治理模式的瓦解和向法治的治理模式转型的开始。
最重要的改变就是把政治权力的治理行为纳入法治的规范中，使治理行为合法化。这里的重要含义是：国家本身不能有自己的意志和利益，国家仅仅是人民治理的一种工具。进一步说，这是对现代国家的重新定义：它应该是人民进行治理的手段或工具，而不能是某个阶级、种族或者某个利益集团统治人民的工具，所以，国家的权力必须受到人民的控制和约束，为人民服务。
法治的治理起码包含了三层含义，其一是统治者的行政权力，也就是官僚机构的权力不能是没有边界的，而必须受到界定和制约。原因在于，在涉及国家治理的诸多权力中，行政权的范围是最广泛的也是与人民的日常生活和利益关系最紧密的，自然也是最容易被滥用的。白芝浩说，所有险恶利益中最危险的莫过于行使行政权的政府的利益，因为政府是最有权势的，英国人讨厌掌握着行政权的治人者。[11] 对宪法和法治阐述最有深度和力量的是哈耶克，他无疑试图解决韦伯和托克维尔最为担忧的官僚机构行政权力膨胀的问题。在哈耶克看来，主要应该受到限制的是复杂的行政机构，因为职业行政官员的权力是对个人自由的主要威胁。正是为了保护公民的权利，防止庞大的行政机器吞没私人领域，法治才如此重要，法治意味着，政府不能为了自己的目的而行使至高无上的权力。[12]
法治的治理的含义之二是，仅有宪法对行政权的约束还不够，还应该实行分权，就是用权力来制约权力。这是孟德斯鸠的创见，他的名言是：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。所以，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。以此为基础，他提出了立法、司法和行政分权的原则：也就是说统治者在理论上或者事实上都应该是分开的而不能是同一个人：他不能独揽全部的权力，如果立法权和行政权集中于同一个人或者同一机关之手，如果司法权不与立法权和行政权分立，如果三权合一，人民的自由就不存在了。[13] 也就是说，全部权力集中在同一些人手里，意味着外部制约的取消，而外部制约的取消就意味着暴政。在康德的晚年，他始终在思索的一个问题就是国家如何进行良好的治理。在他看来，国家治理的前提首先是如何构建国家的组织，也就是“国家宪制”的问题，“如何建立起这样一种宪制，使他们之间得以相互制衡，致使他们的公共行为没有私下意图”。[14] 而从国家治理的角度看，治理者垄断全部的权力可能导致盲目的治理，而分权和制衡有助于实现公正的、正确的治理。基佐说，任何力量都不能完全拥有获得统治权的权利，无论谁在其统治权上具有垄断地位，那他永远离正确只差一步。[15]言外之意，如果治理者的权力是合一的，而没有分权制衡，治理者的权力就失去了寻求理性和正义的压力和动力，最终就可能失去了治理的合法性。
法治的治理含义之三是，国家的治理也就是统治者权力的行使必须是按照法律的并且自身也是受到法律约束的。对此最经典的解释是洛克所说的：无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的和未定的决议来进行统治。政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使；这样，一方面使人民知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面，也使统治者被限制在他们的适当范围内，不致为他们所拥有的权力所诱惑。[16] 统治者行使权力的方式的转变意味着对统治者权力基础的重新定义：君主的权力不再是自洽的、无条件的和自我给予的，他必须是来自权力之外的，是有条件的，这个条件就是法。法在这里的含义就是人民或者被统治者的同意，此后，不是因为君主就有权，而是因为君主的权力合法才有权，权力不再以暴力和地位为基础，相反，权力如果离开了法的基础就是非法，就是赤裸裸的暴力。
从更加广阔的范围看，法治国家中的法必须没有例外地适用于包括最高统治者在内的社会中不分等级贫富贵贱的所有的人，法的含义不能仅仅是统治和约束百姓、底层民众和被统治者，法治国家意味着不但政府的权力必须受到法律的约束和限制，统治阶层、各类社会精英的权力都应该受到限制——相比于被统治者或者普通百姓，占据更高的政治和社会地位拥有更多可支配资源的精英阶层更有违法的条件和可能——法律面前没有特权和例外，这才是法律面前人人平等。
作为国家治理的不同方式，法治的治理区别于权力治理最重要的是两点，其一是法治就是“法律的治理”，戴雪在1885 年说，法治的特长不在于善政，也不在于宽政，而在于政制中的法律性，人民只受法律治理，唯独受法律治理，其他的一切特权、威权都在摒除之列；其二是法律面前“官民平等”，戴雪说，一切阶级均受命于普通法律，所有在职官吏，自内阁总理以至巡士或征税差役，倘若违法，一律与庶民同罪，都在普通法院执行，而没有行政法院。[17] 这里强调的就是行政官员没有法律之外的任何特权，如果设立了行政法院，就意味着官员的违法处理要由特殊的机构处理，还是与人民有区别，依然有特权，失去了官民一律平等之义。
总之，按照施米特的说法，所谓法治国的含义就是国家的全部活动都必须纳入一系列严格限定的权限，使得国家权力的一切表现都具有一般的可预测性，这种可预测性原则就包含着对权力的分配和区分，而只有实现了可预测性才能为权力的监督创造条件，这样，合法性、合权限性、可监督性、司法形式就产生出一个完整自足的国民法治国系统。[18] 可以说，从权力的治理到法治的治理的转型，实质是治理的脱政治化和法治化的过程，是规范和约束治理权的过程。
还必须指出的是，国家的统治和治理在任何时代都不能没有理论的基础。法治国家理论的提出是国家本身在实践中发展的结果，简单地说，中世纪之前国家统治的理论基础是君权神授，而在国家摆脱了神权束缚以后，霍布斯的自然法和国家契约理论为绝对君王制和集权制国家奠定了理论基础，而法治国家则是在集权国家走到极端从而出现了国家统治的实践和理论的危机之后产生的，是给新的国家治理寻找和提供统治和治理的合法性和正当性基础。也就是说，此后，至少在名义上，只有法的统治才是正当的和被治理者所同意和接受的，哪怕统治的实质与法治是相反的，但在名义上还是必须宣称它进行的是法的统治。
