四、治理主体：从国家治理转向社会治理
随着社会、经济的发展，统治者、被统治者与国家三者的关系总是在不断变化的，在统治者与国家的关系产生变化以后，统治者不再等同于国家，而只是国家的代理人。被统治者与国家的关系也在变化，他们不再是国家特权恩赐的臣民，而是有自主权利的自由的公民。在斯金纳看来，国家与公民之间存在冲突的看法是在17 世纪的宪政动荡期间出现的。到了1640 年，人们对王权提出质疑以后，才认为自己是生而自由的公民，而不是国王的臣民。[19] 实际上，社会始终是存在的，社会甚至可能先于国家。但在个人的权利概念没有出现之前，就还没有现代意义上的社会，而个人与国家权利之间的确认和分离实际上意味着社会的出现，社会逐渐成为与国家共存的甚至抵制国家的一种力量。
个人权利的确立意味着市民社会的出现，而最主要的还要看到观念变化背后的现实背景：市民社会被理解为一种新的国家治理秩序的推动力还是来自于社会的发展和国家治理的危机。到了18 世纪，随着土地、资本、劳动力的商品化，市场经济迅速发展，社会经济的领域日益扩大，传统的仅仅依靠国家权威的治理方式已经难以为继的了，国家治理必须引入社会的维度。[20]
而从国家治理的角度看，市民社会的出现无疑是对国家治理权力的一种限制。福柯说，市民社会不是一个哲学概念，而是一个现代治理技术学概念，它推动了对治理实践、治理技艺的反思，使治理技术获得一种自我限制。从19 世纪起，市民社会总是作为对抗、反对、摆脱政府、国家或国家机器的一种实在，它是在权力与不断摆脱权力的关系或游戏中，在治理者与被治理者的接触面上产生的一种治理技术学的和解协议的实在要素。[21]
市民社会的一大特点就是广泛存在的自治性社会组织，这是托克维尔对美国最深刻的印象，也是他认为的美国所以有民主以及没有发生革命的重要原因。这意味着社会组织的存在和运转对于国家的治理是十分重要的。诺思认为，社会组织积极参与对国家的治理是欧洲和美国走向良好治理的重要条件之一，据他考察，作为正式治理组织的国家在16 世纪和17 世纪逐渐成形，在这时期，作为一个更复杂经济体的主权国家开始兴起。在国家出现的同时，也形成了永久性社会组织，从而最终约束了国家的权力。[22] 而贝尔也认为，美国之所以保持了长期的繁荣和强盛，最重要的原因不是别的，就是市民社会的治理。[23]
市民社会的治理是多方面的，不仅是社团等社会性组织的自治，还包括企业和社区的自治。德鲁克说，工业社会成为自由社会还是“奴隶社会”，取决于国家与企业和工厂社区之间的关系。如果中央政府完全、直接地控制企业和工厂社区，就不可能有自由可言，因为不存在抵制国家的力量，所以，企业和社区的自治是自由社会赖以构建的坚实基础。[24]
从这样的角度看，市民社会的治理不仅是对国家治理的限制，还是一种必要的补充，在社会的规模不断扩大，社会的自主性力量不断增强的背景下，仅有国家权力的治理是远远不够的。而无论社团还是社区，其实都是一种基层组织的自治行为，是对国家治理能力不足的一种有益的弥补和完善。德鲁克说，没有公民的参与，政府将从内部发生腐败，所以，不但需要限制政府的权力，也需要公民——负责任的人的参与。而负责地参与治理，就需要积极的基层组织自治——国家的治理对于公民来说过于遥远，因此不能直接、亲自参与，公民只有在地方社区才能获得治理的经验。[25]
总结起来，从国家治理走向社会治理，实际上就是承认国家在社会领域存在着不能干涉也无法干涉的限度，就是把治理的权力向社会开放，允许社会有一定的自主发展的空间，进行自我治理。一旦国家的治理越过了这个限度，就不但危害了社会和经济，也反过来危害了国家自身。而社会的治理实际上也是国家治理的一个重要的不可或缺的组成部分。
从国家治理的角度看，这实际上是国家与社会关系的重要转变：此前，社会只是国家治理的对象，是国家的客体，但现在社会在某种意义和某种程度上摆脱了对象化的地位，它主体化了，成为了治理的主体或者主体的一部分。
从国家治理到社会治理的转型体现了治理发展的两个大趋势：一是对治理的内涵的理解扩大了，也就是说，从前仅仅把治理当做国家治理是不完善的，治理还必须包括社会治理；二是社会治理的出现说明了社会自组织和自管理能力的增强，社会的发展和个人文化、法治和共同体意识的提高，使得社会可以在不依赖于强制性政治权力的条件下依靠自身的调节机制有效运转。
