二、社会政策的从属地位
改革开放以前和改革开放以后，经济体制发生了重大变化，前者是计划经济，后者是市场经济。社会政策的基础和条件、内容和形式都发生了不少变化，但是，社会政策对于经济政策的从属关系、依附地位，却没有实质性的变化。
从建国初期到20世纪70年代末，社会政策从无到有，有发展，也有挫折。新中国成立不久的1951年2月，政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，以劳动保险为主的社会保障体系，破天荒第一次给劳动上了保险，极大地调动了广大劳动者、特别是城市劳动者的生产积极性。但是，劳动保险只有企业缴费，职工个人不缴费，在这样的制度设计中，缺乏合理的责任关系，很快就演变成“大锅饭”体制。就业制度也是这样。建国初期，在国民经济还是一个被战争摧毁的烂摊子，面临百废待兴的艰巨任务之时，为了体现社会主义优越性，喊出了“人人有工作”的口号，发出了社会主义必须消灭失业的宏愿。在计划体制下，按计划就业，分配工作岗位，实现了“充分就业”。但劳动就业的计划体制很快演变为“铁饭碗”，单位制强化了“大锅饭”和劳动者对单位的依附关系。就业制度的消极面很快显现，20世纪60年代初开始的城里人回乡，工人精简，接踵而来的知识青年上山下乡、干部下放，表明“铁饭碗”的就业制度实际上坚持不住了。
1980年以后，劳动保险、劳保医疗和公费医疗、农村合作医疗和赤脚医生制度、被称为“大锅饭”的分配制度、被称为“铁饭碗”的计划分配的就业制度，都被市场经济的大潮冲掉了。除侥幸保存下来的九年义务制教育以外，计划经济条件下的教育制度也发生了重大变化。而且，这些制度在它们发挥了历史作用的时候，也是城乡二元结构的组成部分，承认并且加剧了城乡差距、工农差别。总之，这些社会政策的作用受到局限，总体上是从属于经济政策的。
作为改革开放以前的社会政策从属于经济政策的一个佐证，就是当时的“五年计划”一直叫“国民经济计划”，直到1982年第五届全国人大第五次会议通过的“第六个五年计划”，才首次改名为“国民经济和社会发展计划”。即使在这个标明有“社会发展”的计划里，规定的十项“基本任论中国社会政策成长的阶段务”中，只有一项是属于社会发展的，(2)其余九项都是经济发展方面的。而且经济指标之实、之硬，社会发展指标之虚、之软，非常明显。
如果说在改革开放以前，社会政策的从属地位仅仅表现在经济与社会的关系上，改革开放以后，有了市场经济，就又表现在市场与社会的关系上，而市场对社会的支配，也不能不对个人与社会乃至政府与市场的关系发生某种直接或间接的影响。在某种意义上，因为市场的强势地位，社会政策对经济政策的依附不是减弱了，而是加深了。当然，在20世纪80年代中期以后，社会政策在诸多方面都进行了更加理性的探索。例如，1986年被认为是中国社会保障制度改革真正开始启动的年代(3)32，改革对社会保障的定位是什么?是为国有企业改革“配套”。是年，“七五”计划首次提出了社会保障的概念，国务院下发改革开放以来的第一个有关养老保险的法规，劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金。1991年的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，首次提出了“三支柱”(基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险)制度和“三方负担”原则(养老保险实行国家、企业、个人三方负担)。1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式。(3)34养老保险制度更加符合市场经济的要求了，它的地位也逐步明确了。
郑功成准确地把“1986年至1992年”的社会保障改革称作“为国有企业改革配套”，“1993年至1997年是作为市场经济体系支柱之一”，(4)不用说是“配套”，就是所谓“支柱”，也是市场经济体系的支柱，而不是社会体系的支柱。社会政策对于经济政策的从属地位是非常明显的。
社会保障是如此，教育、就业、收入分配、医疗卫生、社会管理的情况也大致如此。这一时期，在市场化、社会化、产业化风潮的冲击下，就连九年义务教育的经费都推给乡村两级，其实是由家长负担，许多农村小学教师连工资都领不到;片面的就业市场化使弱势群体无业可就，生活窘迫，城乡困难群体增加;收入分配不公越演越烈，贫富差距迅速拉大;医院创收，医药费攀升，群众缺医少药，一些地方甚至把拍卖乡镇卫生院当作改革方向。所有这些社会政策的偏差，甚至影响到社会基本结构和社会管理。
改革开放前，中国社会管理体制的最大特点是与“行政制”紧密结合、什么都管的“单位制”，那时的职工，生老病死、交通住房等等，统统由单位负责。改革开放后，原有的单位逐步转变为功能单一的利益主体，企业就是企业，学校就是学校，机关就是机关，不再承担更多的社会事务，企业和事业单位剥离了办社会的职能，越来越多的社会成员也从对本单位有极强依赖性的“单位人”变成自主性越来越强的“社会人”、“社区人”。由于社会结构的变化，社会管理一时难以跟上，大量社会事务无人问津，许多社会事业萎缩凋敝。加之迅速出现的庞大流动人口，给社会管理提出了严峻挑战。
社会政策从属地位的主要表现，一是可有可无，有钱就办，无钱就不办，即本身的存在取决于他方;二是即使有必要存在，其存在的价值和意义也取决于他方(例如为市场经济配套);三是即使承认其本身的价值，也是口惠而实不至。例如，教育和医疗的重要性是一贯得到承认的，但如果叫公立的学校和医院去“创收”，那它们就只能依附于市场;四是即使受到重视，例如经费增加了，其本身的机制和运作仍然受制于他方，不是独立自主的。
从建国初期到20世纪末，这50多年的时间着实太长，如果是历史叙述，为方便计，可以分段讲述，但从社会政策的成长程度和状况来说，最突出的基本不变的特点，就是社会政策从属于经济政策，社会政策本身虽然有所成长，但甚为缓慢，所以，不能因为时间长，它就不是同一种成长程度，就可以不属于同一个成长阶段。
