二、复合治理：构建多元主体合作的社区治理结构
所谓复合治理，就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系。这一理念最初是在现代社会风险治理研究中提出的。其精髓在于打破系统世界的分割性，恢复生活世界本来的综合性、模糊性、不可割裂性，直面实践中的存在，从实践逻辑探讨治理之道。所谓社区的复合治理是指社区内各主体，如党组织、居委会、服务站、社区社会组织、社区居民、辖区单位等，基于公共利益和社区认同，协调合作、各尽所能，共同提供社区公共服务、优化社区秩序，以最大限度的增进公共利益。社区是由各种各样的主体所构成的，社会生活的复杂化和多元分化体现在社区就是社区主体的多样化。我们过去常常将社区主体的复杂化看作社区难以治理的重要根源，但实际上，如果换一种思路的话，这也意味着社区潜在资源的丰富性。如果能够把多元化的主体整合起来，使他们形成一个合力，共同为社区所用，那就是社区的宝贵财富。
北京市按照“一分、三定、两目标”思路对社区管理体制进行了改革，初步形成了以社区党组织为领导核心，以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社区社会组织为补充，驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区复合治理结构。这体现了社区复合治理的理念。
（一）居站分设：构建社区复合治理的总体框架
北京市通过《北京市社区管理办法（试行）》、《北京市社区工作者管理办法（试行）》等重要文件，形成了“一分、三定、两目标”的总体思路。
所谓“一分”，就是设立社区服务站，并把社区居委会与社区服务站的职能分开。社区居委会作为基层群众性自治组织，主要依据居民委员会组织法行使职能；社区服务站则作为街道办事处在社区设立的工作站点，专门办理各种公共服务。二者在党组织的领导下各司其职、相互配合。所谓“三定”，就是定事、定人、定钱，明确社区居委会和社区服务站的编制、经费、任务，确保人员到位、经费到位、工作到位。组织框架建立起来之后，要真正高效运作起来，就需要有充分的人力和财力保障。过去，社区工作陷于困境的一个重要问题就在于“事”与“费”、“责”与“权”不对等，社区承担大量的事务和无限的责任，而没有或只有很有限的费用和权力，导致社区干部疲于应付、工作积极性难以调动起来。北京市社区体制改革中，明确提出要“定事”、“定人”、“定钱”。此外，北京市还建立了社区工作准入制度，限制区街行政事务的下沉。对于那些不属于社区的行政任务，但社区做起来有优势的行政性工作，要采取“权随责走、费随事转”的办法解决。政府职能部门及街道办事处无论长期固定交由社区居委会办理的公共服务和福利服务项目，还是临时交办的工作事项，均要求实行项目管理制度，以项目落实目标管理，按项目支付经费，确保社区的权益。所谓“两目标”，一是把北京的社区建设成为社会主义新型社区；二是培养一支专业化、高素质的社区工作队伍。
通过“一分”和“三定”，北京市理顺了社区党组织、居委会、行政组织之间的关系，实现了“把自治的部分还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”，使得社区居委会恢复了其法定的自治职能，而政府则通过其基层办事点社区工作站接过了本属于自己应该承担的责任。同时，通过社区事务准入制和“权随责走、费随事转”机制，使社区居委会仍然能够发挥其组织优势，“有偿”承担部分下沉到社区的行政事务，避免其边缘化。
（二）以“党建”带动“社建”，以基层党组织作为复合治理的主导力量
郑杭生将我国社区建设归结为应对两个时代新问题的实践，即在一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐、互助合作的新型社会共同体，在价值观念开放多元的时代构建社会认同度高的意义共同体。他认为在中国这一特定“场域”中，基层党组织是市场经济陌生人世界中最重要的连接和整合力量，“在中国研究社区建设如果看不到以党建带社建，以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量，创造新的连接这个基本经验，就不可能理解中国社区建设的过去、现在和未来，也不可能真正理解中国社区建设最大的特色”。北京在社区建设中，始终把社区党建放在首要位置，将社区党组织作为复合治理的主导力量，以社区党建为龙头带动整个社区建设。
如位处北京商务中心区核心区的北京建外街道核心区的北京建外街道，是个新建小区非常集中的地方，可以说是一个最典型的陌生人的世界。这里有4万余常住人口生活在辖区4.4平方公里的面积上。不仅有16个像建外SOHO、蓝堡国际公寓等新建小区，81幢高档公寓楼，而且有近30家外国驻华使领馆。更有特点的是，这里作为北京市经济发展最具活力的地区之一，还有近40家包括国际俱乐部、中国大饭店等五星级酒店在内的宾馆饭店，有超过六十多栋像国贸中心、万达广场那样的写字楼，更有6000多家各类规模的公司企业。随着新建小区的出现，66家物业管理公司应运而生，同时作为维权性质的民间组织业主委员会，也有9家先后成立。其中南郎家园社区由两个新建高档住宅小区和三个老小区以及9座写字楼、4个星级饭店组成，面积0.8平方公里。有居民4611户，12000余人，其中来自全国各地的流动人口占60％以上；有各类公司1500多家。南郎社区5个居住小区和写字楼全部实行了物业管理，现有物业管理企业13个，其中居住小区物业管理企业有6个，有4个小区成立了业主委员会。要在这样一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐的、互助合作的新社区，其难度是可想而知的。他们谈到在南郎社区现代城小区，几年前刚入住时有一些业主认为，业主投资买的房子，小区就是业主们的“私人领地”，必须实行绝对封闭管理，任何人都不能插手。在一段时间里，不仅居委会的工作进不去，政府的工作也进不去。他们是通过以“党建”促“社建”，在新建高档小区建立了由居民党员、流动党员和物业在职党员组成的联合党支部，成为凝聚小区各种力量、保证社区各项工作在小区得到落实的组织保证，打开了新建高档小区的工作局面。他们因此创造了“1+3”的模式，就是在社区党委的统一领导下，社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业企业这四个社会管理主体共同承担责任，发挥作用。他们把这“1+3”模式概括为“四位一体”的共建机制。这个例子充分说明了中国社区建设的一个基本规律——越是陌生人的世界越需要有社区党组织的支撑，在中国，没有任何社会力量能在基层起到替代性的整合作用。如果说，在新民主主义革命中，支部建在连上，是保证革命胜利的基层军事基础，那么现在，支部建在社区，则是保证社区建设成功的基层社会基础。
