四 转型期乡域社会管理创新的路径选择
转型期乡域社会管理创新的分析是在这样一个背景下展开的: 急剧的社会转型造成各类历史与现实的矛盾和冲突凸显，出现管理主体与利益诉求群体的两极对峙的状况，社会公共领域和第三方参与的协调仲裁机制正在成长，但依然无法应对纷繁复杂的社会问题，与此同时，作为社会管理的重要土壤，民主法制还不健全，体制机制尚不完善。转型期的乡域成为基层社会管理各种矛盾聚集的多发区域，并对乡镇政府社会管理职能的履行提出了挑战。
社会管理创新，是指在当前社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新作为一个复杂的、综合的系统，要确保其始终发挥应有的作用，必须建构相应的机制予以支撑，其重要的基础与前提条件是政府职能的转变。具体而言，乡镇政府在治道变革中探索社会管理职能转变问题，有如下路径可遵循。
首先，观念是行动的先导，理念创新有助于变革陈旧的社会管理观念。社会管理观念转变滞后是当前乡镇政府在行使社会管理职能中存在许多误区的重要根源之一。不管是“经济附属取向”、“僵化稳定倾向”的社会管理地位，还是“重政府包揽、轻多方参与”的社会管理主体结构，抑或是“重运动式应对、轻规范化建设”的社会管理制度以及“强管控、弱服务”的社会管理方式，甚至是“重招录选拔、轻教育管理”的人事管理方式等误区，主要都是源于“经济决定论”、“维稳中心论”、“全能政府观”、人治意识、管理本位和传统人事管理等观念转变滞后的影响。而近年来一些基层政府如珠海、舟山等地社会管理职能创新取得明显成绩，即在于政府明确了社会管理职能转变的思路和方向，突破了传统思想观念的束缚，主动适应市场经济体制和社会阶层结构的变化。
其次，创新社会多元协同治理体制。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的提出，解决了社会管理主体究竟是一元的还是多元的问题，同时也解决了不同社会管理主体的职能划分问题。乡镇政府“上联国家、下接乡村社会”的独特纽带地位决定了它在社会管理中不可替代的作用，其重要职能之一就是为社会组织加强自我约束、自我管理创造条件，营造良好环境，推动社会组织完善内部治理结构，建立行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监管体系，加强行业自律和外部监督。乡镇政府应向社会组织开放更多的公共资源和领域，为社会组织的发展壮大和参与社会管理让渡空间，对社会组织承接政府职能做出制度性安排，使社会组织更深入地参与乡镇社会管理和公共服务。
第三，创新乡域公共服务体制，不断满足公众新需求。社会管理内在地包含着服务，服务型政府的宗旨要求政府社会管理职能必须以社会服务为中心，实现社会管理方式的根本转变。强化乡镇政府公共服务职能，包括科技服务职能、信息服务职能、就业和社会保障服务职能、公共文化服务职能、义务教育服务职能、公共医疗卫生服务职能以及法律援助服务职能等内容。乡镇政府对可由企事业单位提供的公共服务，按照“养事不养人”的原则，探索试行政府出资购买公共服务制度。对本乡镇不能直接提供公共服务的事项，可以通过市场购买部分农民需要的公共服务产品，探索将一部分农村公益性事务逐步推向市场化、社会化。同时，也需畅通公共服务信息的交流与沟通，通过建立公众信息网和信息平台，就一些公共政策问题公开征求意见和建议，及时、准确地了解公众对公共服务的需求。
第四，提升基层政府化解乡域社会矛盾的能力，实现从“防范控制”向“疏导协调”的转变。十八大报告指出，在当前的社会形势下，应加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理体系。就乡镇政府而言，源头治理是治本之策，意味着将处置社会矛盾的关口前移，尽可能防止、减少、弱化严重的社会问题和社会冲突。当然现实中，社会管理中的矛盾表现在基层，但问题的源头可能却并不在此，因为执行在基层，决策却在上层; 责任在基层，权力却在上层。因此须上下联动，一方面把基层的真实情况及时反映上去，确保政策出台的科学性与合理性，另一方面把上级政府的决策与要求贯彻下来，保证政策执行的准确性与针对性，从源头上控制与减少矛盾的出现、积累与扩大。动态管理是及时化解社会矛盾之策，通过对矛盾的及时跟踪、梳理和化解，做到社会矛盾不积累、不激化、不蔓延、不升级、不恶化，使社会保持在动态平衡的良性状态。
最后，乡域社区依法自治和乡镇政府依法行政是实现农村社会治理的有效保障。乡镇政府应在依法行政、依法办事的前提下，更加关注于提供服务和制定规则，进一步规范行政管理行为。在乡域中，应充分推进社区自治进程，对本属于乡镇政府，但社区自治组织做起来更方便、更有效的工作，可以建立委托管理和购买服务制度，并确保社区自治的权限。当然，无论是乡镇行政管理，还是社区自治，都须建立相应的制度以规范其行为，明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预。社区自治既要维护村民的合法权益，又要与乡镇行政管理有机衔接起来，形成乡镇政府与乡域社区良性互动的社会管理格局。
（作者单位：华东师范大学公共管理学院）
