三
输入的多样性、转换的分散性以及输出的不确定性之间存在的逻辑关系表明，分权结构对政府功能的影响是巨大的。这里，我们进而要探讨的问题是，导致产生并支撑这一分权结构的文化因素是什么？这就会涉及到价值问题。从社会所接受的价值观念的角度对这一结构作一番分析是必要的，因为只有当一种思想、理念成为多数人所接受的社会价值，成为一种社会文化时，由这种思想观念转化而成的制度性结构的运作才会有最可靠的保证。此外，价值角度的分析也有助于理解支撑美国公共管理基本框架的信念，理解它们对过程的影响。
美国社会的政治价值之一是对权力的一种天生恐惧。这种价值，尤其是保守主义的观点，把政府权力看作是一种恶，一种必要的恶，“从内心深处怀疑政府人员的忠诚和动机”。美国建国者之一的托马斯·杰弗逊的这段话集中表达了这样的一种观点，并为有限政府定下了基调：“自由政府是建立在猜疑之上，而不是建立在信任之上的。因此，在权力问题上，不要再听相信人之类的话，而要他受法的约束而不致为害。”美国宪法第二条第四节的这句话直言不讳地表明了甚至是最高行政官员都有可能干坏事：“共和国总统、副总统，以及其他所有官员因叛国、贿赂，或其他重罪或轻罪而被弹劾、被判罪者，均应免职。”权力导致腐败，权力滥用伤及无辜，当官必贪这一基于人性恶的哲学出发点，构成了制度建设的一个思想基础。公共选择理论以冷峻的语言对此作了最明晰的断言。这一理论认为，人是经济人，是理性的自利主义者。他们的行为动机都是自私的。另一方面，在行动上，他又是理性的，能最充分地利用一切来达到自身利益的最大化。政府官员也一样，他们都有自己的私欲，因而必然以追求自身利益的最大化作为行为的准则。问题在于，对政府官员来说，对私欲的追求不能以牺牲公益为前提。因此，政府并非救世主，对其权力必须加以制约，以使社会免受因其权力的滥用而遭受痛苦。
在这样一种对权力猜疑和防范的社会政治价值中，有两个概念占据了相当重要的地位，即主权在民和有限政府(当然，有限政府既可以是一种理念，也可以是一种制度结构设计)。
主权在民思想并非美国的产物，但却根植于整个美国社会。它反映的是一种管理最终由被管理者来担任的思想。这意味着两点：第一，政府权力并非来自神授，而是由人民赋予。第二，人民有权参与政治活动和国家行政活动。林肯在1861年第一任就职演说词中说：“总统的一切权力都是人民所赋予的。”在相当程度上，这是美国社会的一种共识。总统由民选产生被写入了美国宪法。与欧洲一些国家相比，美国人的国家意识淡薄，因而政府权威相对弱化，这当然与美国社会在历史上没有经历过封建阶段以及美国是个移民社会有关，但主权在民的意识不能不说是个重要因素。
主权在民思想在美国社会的一种表现形式是个人主义和多元主义。前者意味着个人参与政治过程以及追求自身的目标，后者则强调集团组织作为一种取得保护集团利益的手段的适当性。美国社会中各种利益集团的活跃和对国家行政事务的干预，以及整个社会对这种干预的认可，反映了主权在民思想在社会中所具有的活力。政治学家理查德·贝济曾指出：“作为一种理性与实践，多元主义假设集团是好的。公民有权组织起来提出他们的利益，具有不同利益的集团会互相谈判和竞争，而这种谈判和竞争的结果有利于全体人民。”贝济在这里并未提及集团之间的不均衡性，以及权势集团和大资本集团在整个活动过程中具有相对较重的分量。毫无疑问，在美国的体制下，主权在民这一价值有时难以避免大资本的歪曲。不过，不能以此来简单地否定美国政治和行政过程中代表各种利益的集团的存在，以及它们对政府政策的影响；不能以此来低估美国人民本身的思想能力和由此产生的行动能力(尤其是在民众的教育文化程度已经达到较高水平的情况下)；不能低估一种社会共识所能产生的物质力量。前不久发生的“占领华尔街”运动一度风靡(甚至蔓延到了其他一些西方国家)，这一运动事实上表达了美国民众对华尔街金融资本极度贪婪的抗议，奥巴马第二任内实施的对富人征更多的税的政策或许在某种程度上是对此的一种回应。
强调主权在民的另一方面是对政府的戒心。美国宪法制定者的一个占主导的思想是，政府对个人的自由构成了一种基本威胁，从而产生一种有限政府的思想，而这一思想逐渐成了一个全社会所接受的共识。从结构上讲，有限政府是通过分权制衡和司法审查的机制得以实现的，这一点前文已有论述。而有限政府的功能则随着社会发展的变化也发生了变化。这主要表现在立国时期政府的守夜人角色向较积极的干预者角色的转化，表现在行政权力相对地膨胀和扩大，特别是罗斯福新政以后。有人甚至形容美国总统是帝王般的人物，美国成了行政国家。因此，随着政府行政权力的扩张，这里的一个问题是，有限政府是否因而变成了无限政府？
