作者：复旦大学国际关系与公共事务学院教授、公共行政系主任、博士生导师 竺乾威
摘要：一般来说，在国家发生灾难和危急时刻，美国人希望政府有所作为和表现，但在平常时期，美国人通常又不愿意政府积极干预，权力过大，而危机在美国的国家历史发展中毕竟只是较为短暂的一刻。危机一旦过去，民众心目中的政府仍然应是一个受到制约的、相对消极的政府。
【关键词】有限政府； 分权管理； 政府过程； 政治文化与价值；
一
有限政府和分权管理实质上是一个问题的两个方面。如果把有限政府当做一种理念的话，那么分权管理在某种程度上则是有限政府的一种表现形式。有限政府，顾名思义，政府的权力是有限的，政府的权力是受到制约的。而政府权力的分散，是有限政府得以实现的一个重要条件。
美国公共管理的本质特征是分权，美国国家体制就是在横向和纵向分权的基础上建立起来的。从历史上来说，这一分权的制度性结构一方面是18世纪欧洲思想家尤其是洛克的分权思想的产物，另一方面是对英国殖民地时期殖民政府的专断蛮横的一种反应。当然，它也是在美国人民的一种在殖民统治下形成的恐惧并憎恶政府权力的文化中建立起来的。《联邦党人文集》和美国宪法都反映了美国建国者将政府权力分散并对其进行制约的决心。《联邦党人文集》51篇中指出：“防止把某些权力逐渐集中于同一个部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动……野心必须用野心来对抗。”就公共管理而言，与其他西方国家一般意义上的分权(即立法、司法、行政三权分立)不同，美国的分权带有一些独特性，它表现了较高意义上的权力的分立、制约和平衡。
首先，在横向的分权中，与议会制国家不同，美国三权分立中的总统制与司法审查制度是非常独特的。在议会制国家(以英国为典型)，政府是由在大选中赢得议会多数席位的政党组成的。这样，在行政与立法之间往往表现出合一的特点。由于政党纪律的严格，行政与立法之间一般不会发生严重的冲突，一些重大行政问题的决定通常能较顺利地得到立法机构的批准。
与此相比，美国制度结构中的总统制与司法审查制是议会国家所不具备的。这一制度结构对公共管理产生的影响是：第一，由于代表行政权的总统是民选的，这样首先就排斥了立法机构对行政首脑在去留问题上的制约(除非是在一些非常特殊的情况下，如弹劾，美国历史上曾有一位总统遭弹劾)，从而保证了行政系统极大的独立性。第二，民选的结果往往造成当选总统与立法机构的多数属不同的党派，形成共和党的总统与民主党的国会，或民主党的总统与共和党的国会，而由此引发的行政与立法的冲突在美国历史上是一种家喻户晓的事。第三，美国宪法赋予了总统相当的权力(众所周知的人事任免权、行政权、军事权、外交权、立法权、否决权等)，这些权力使得总统在行动中构成了对立法机构的相当的独立性。罗斯福曾经说过，总统为了维护国家利益，可以采取任何行动，只要是不为法律所明文禁止的。总统一个非常重要的权力是对国会通过的法律等具有否决权，这一点在议会制国家的行政管理结构中是不存在的。尽管国会能以2/3的多数再次最终否决总统的否决并通过决定，但美国的历史表明，总统的否决大多数都能得以通过。第四，对美国公共管理产生重大影响的另一种制度性安排是最高法院享有司法审查权。它可以审查政府行为或国会的法案等是否违宪，从而肯定或取消某一政府行为或某一法案。在其他一些西方国家，一般来说，改变政府组织结构或功能的正式途径是修改宪法。在美国，由于修宪相对不易(由国会两院以2/3的票数通过提出宪法修正案，然后交由各州议会批准，获3/4的州批准时，宪法修正案得以生效)，因此，最高法院享有的对宪法的解释以及司法审查表现了这一制度性结构的灵活性。此外，就司法审查而言，美国的行政程序法规定，如果认为行政机关的裁决、命令、规章违宪违法或不当时，人们有权上诉法院请求修正或废除。例如对州际商务委员会、联邦贸易委员会、联邦交通局等管制机构的裁定可直接上诉美国上诉法院。这样，司法审查得以从两个层面对政府的行政行为加以制约。在美国历史上，政府公共管理涉及的一些重大事件有不少是由司法干预而完成的。著名的例子有对黑人白人分校，以及黑人白人乘公共汽车等对黑人歧视的为非法的裁定，它不仅干预了政府的行为，而且推动了社会的进步。
其次，在横向的分权中，美国的一个奇特之处在于行政系统内的分权。这在议会制国家根本找不到，就是在美国宪法中也找不到依据，在美国实行首长负责制的行政体制中似乎也不可思议。然而，美国政府行政运行的实践表明，大结构的三权分立也影响到了政府行政机构内部。这表现在不同行政部门的利益因社会上的利益集团以及代表某一利益集团的国会有关委员会的干预有时难以形成整体，比如农业部会补贴种植烟草的农民，而健康与福利部则鼓励民众不要吸烟。而不同行政部门之间为自己的地盘而进行的利益争夺有时会使政府发出两种甚至更多的不同声音，比如，“国务院与国防部可能都致力于如何解决外交政策危机——是以外交手段还是使用武力解决问题，部门都会从自己的角度去看问题”。而这种状况在英国式的议会内阁制的管理结构中是不会出现的，因为内阁是以集体的名义行事的。
