进入11月，农闲时的英德市石牯塘镇荧火村叶屋村小组显得一派安乐祥和。这个只有175位村民的自然村，此前曾经有过半村民外出打工，如今绝大多数则选择留在村内种养农作物。
从破旧的泥砖房到崭新的楼房，从崎岖的泥巴路到平坦的水泥路，从出入靠步行到十几户村民购买了小汽车，叶屋村实现这些变化仅用了三年时间。
叶屋村是广东省清远市农村综合改革的一个缩影。自2012年清远市开始推行农村综合改革以来，清远市越来越多的村庄像叶屋村一样，通过农村治理改革使农村的面貌得以改善。2014年4月，广东清远市所推行的农村基层治理模式改革被确定为中农办农村改革联系点。2014年7月，清远被明确为广东省的示范点，同年11月，清远成为第二批国家农村改革试验区，开展以农村社区、村民小组为单位的村民自治试点。
清远市委副秘书长、农办主任鲁小鹏在接受中国经济时报记者采访时表示，清远通过基层治理重心下沉、创新农村经营管理方式等，开启了农村发展新模式，农村综合改革取得了良好成效，农村组织化水平逐步提高，农民主体作用、村级各类组织作用逐步发挥，农村发展活力、贫困农民脱贫致富能力明显增强。
农村基层治理缺位的困境
叶屋村位于石牯塘镇东北面，距离镇政府8公里，有村民35户175人。土地以丘陵和低洼地为主，有可耕种土地1350亩。
上世纪90年代初，为谋生存和发展，叶屋村村民开始摒弃种植效益低的农作物，发展养猪、养鱼和种植沙糖桔、蚕桑等高收益种养业，但是由于村民各家种植的土地过于分散，很难形成规模效益。
“当时村集体分给农户的土地，户均承包土地10．6亩，分水田和旱地两类，但这些土地大多分散在全村的十多个地方，有的人家十多亩土地，分散在二三十个不同的地方，有的村民自己也说不清楚自己家的地块分在什么地方。土地零散细碎不连片，种养效益不高，到2009年年底，村民人均纯收入仅有3000元左右。”英德市石牯塘镇叶屋村村长叶时通告诉本报记者，由于生产效益低下，从20世纪90年代初开始，该村年轻村民开始外出务工，在家务农的大多是妇女和年龄大的老人，务农劳动力严重不足，村里一些土地出现抛荒闲置现象。至2009年底，叶屋村抛荒耕地已达50多亩。
此外，以前的叶屋村道路以泥沙路为主，坑洼不平，车辆不通；村子里的农田水利设施也比较落后，田垄排渠多有残缺，到耕种时节，农田用水调度也成难题，下游用水不够，村民们常常因用水发生争斗。
叶屋村所属的萤火村委会，下辖22个自然村，平时根本无暇顾及叶屋村的发展难题，所有问题只有叶屋村自行解决。叶时通说：“以前，生产队每年都会在农闲时兴修水利，但包产到户后，就很少有人组织做这些工作。”
叶时通1993年上任村民小组长，当时村集体收入只有几口鱼塘的承包费，一年收入1000元左右，就连水利等设施每年小修都不够用。“当时大家都不愿意做小组干部，因为没有钱，想干点事很难。”叶时通告诉记者。
这样的困窘情况在当时的清远农村并不鲜见。据英德市西牛镇新城村小湾片区支部书记、站长曾水先向记者介绍，新城村是英德市大部分曾氏宗亲的发源地，周边乡镇常有曾氏宗亲回到村里祭拜。1995年的一场大雨，让建于解放前的曾氏宗祠塌陷一角。经过核算，重建祠堂少说也要10多万元，但当时新城村唯一的村集体收入来自村内3口池塘的发包费用，每年不足3000元。
“当时，村里在全村进行集资修建祠堂，但钱还是没有筹集够，最后还烂尾，成了周边村庄的笑话。”曾水先说，那时候村里所有的山林地全都分到户，除了三口池塘，村集体没有任何实质的财产，办任何公共事业都办不成，也办不好。就连最重要的农田水利灌溉设施也年久失修。在曾水先看来，“实行分田到户后，大家都是各扫门前雪，兴修水利这种公共事宜根本无人问津。”
村小组（自然村）集体经济的贫弱，是清远农村的普遍性情况。
“以行政村为管理单位，下面有几十个自然村，而村委会只有几个人，很难管理到位。另外，作为村民自治组织，行政村要做好上级交办的各项行政事务，比如计划生育、殡葬改革等，平时的工作任务已经非常繁重。与此同时，清远90％以上的村集体资产都掌握在村民小组或自然村一级，行政村基本不掌握集体资产，在产权和治权分离的情况下，村民自治难以落实。”英德市九龙镇一位扎根农村工作超过20年的镇干部向记者坦承，之前以行政村为单位进行管理，使得下面各个自然村之间利益难以平衡，“大家之间没有共同利益，很难联系在一起拧成一股绳来谋发展，甚至经常为了一些利益分配产生矛盾纠纷，农村社会问题突出；再加上自然村或村民小组没有自治平台，致使集体经济发展困难，村容村貌越来越破败。”
与此同时，琐碎而繁杂的村民日常纠纷成为村干部们的主要工作。
连州市保安镇湾村党总支部书记熊记财，也是熊屋村民小组理事会理事，他谈起2011年熊屋村搞新农村建设时一位村民指着村干部就破口大骂的情形，依然记忆犹新：“他情绪很激动，说谁敢拆他的房子，他就抬棺材来！”熊记财连续一个多月不停地上门苦心劝说，才让这位村民冷静下来，同意拆掉旧房。
据本报记者采访了解，熊屋村是清远市农村改革发源地之一，当时清远市委想打造“三个重心下移”，就是从熊屋村理事会这种模式得到启发，才将其推广到全市各个村的。
熊记财告诉记者，熊屋村成立理事会的时间很早，1979年为了解决与邻村的山林地纠纷，成立了村民志愿服务队（理事会的雏形）；1987年成立真正的村民理事会，当时主要以建设村子里的公共事业为主。
“我们自己摸索成立志愿服务队和理事会也是没办法了，当时我们村和隔壁村各有自己的山林地，但隔壁村的人却把我们村的山林地给挖种了，也没有人管。为了要回我们自己的山林地，才建了志愿服务队。”熊记财说，当时推举村子里有威望、有能力的人牵头成立志愿服务队，目的就是为了和隔壁村要回山林地；后来，山林地的问题解决了，志愿服务队以理事会的形式保留了下来，并开始慢慢参与到乡村建设中，重聚过去涣散的人心。
事实上，熊屋村遇到的问题在清远并非个案。改革开放30多年来，特别是清远建市20多年来，虽然农村经济取得显著发展，但也面临诸多社会难题，如上访村、空心村、垃圾村等频频出现，这反映出农村普遍存在的村民自治效果不明显、经济发展迟缓等问题，其核心是农村治理结构存在缺位。
