五、现代治理的制度建设
从一定意义上说，在给定的条件下，一个国家的强盛犹如一个组织的发展，取决于三个要素———制度、决策和执行———的协调运转，因为它们共同决定了一个国家或一个组织的行动绩效。制度规定了一个国家或组织的总体目标和行为规则与规范；决策决定了一个国家或组织的行动方向和行动方式；而执行涉及到一个国家或组织的集体行动能力。在这三者的关系中，制度是一种公共秩序的基础性要素。政治学研究经常强调，“善治需要优良的制度作保障”。那么，优良的制度体系到底应该怎么构建？
如上文所述，一个国家的制度应该是一个完整的体系，因而，制度建设是一项系统工程。犹如盖一座大楼，首先必须要打好地基，有了基础以后再去搭建基本的框架结构，在框架结构的基础上再进行功能性的分割使用以及精美装修———根据不同的需求，今天可以把这个房间弄成一个办公室，明天又把它改装成一个会议室或者索性打通变成一个礼堂。如此看来，一个国家的公共制度也应该分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度就像盖大楼打地基一样，追求耐久性；基本制度类似大楼的框架结构，强调稳定性；具体制度犹如房间的功能性装修，追求适应性和有效性，根据需求变化，可以随时调整和改变。很显然，这三种制度在时效性上有所不同：基础制度追求永久不变；基本制度最好长久不变；具体制度要求适时改变。
对于一个国家来说，基础制度的集中体现应该是国家宪法制度———规定公民权利保障原则、政府组建和施政原则，并确立宪法至上的保障制度。无论是从理论上讲，还是从经验上看，真正长久不变的制度必须建立在人性最基本的需求之上，它所确立的原则一定要体现所有人（不管肤色、国别、社会属性等）的基本需求。维持生活（生命）、免于恐惧（安全）、不受强制（自由）、保护劳动所得（财产），这些都是每个人追求幸福生活所必需的，是任何人在任何时候都需要的东西，因此，宪法制度把它作为公民最基本的权利确定并保护下来，规定任何个人、团体和机构都不能任意改变和破坏，否则将受到司法权力的惩罚。另外， “得势便猖狂”，这恐怕也是人性弱点的基本表现。因此，宪法制度基于这一特点也对任何个人、组织和机构可能的“得势”机会予以限制，防止社会中任何强者（个人、有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用。
基本的制度强调稳固性，也允许各国依据自身的历史、文化等条件，做出适合自身国情的安排。比方，宪法体制确立了公共权力的委托－代理关系，这种委托－代理关系的实现形式就是公民选举。而不同的国家依据各自的特点可以设计或采行不同的选举制度。就中国而言，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度、民族区域自治制度、基层自治制度被宣布为中国的四项基本制度，它们也可以被理解为基于中国特定历史现实而形成的制度。
具体制度表现为各种政策性的规章制度，是我们日常生活中经常感受到的较为表层的东西，它们随时可能调整修改。所以，一些不合时宜的规章制度，理当及时废弃，并因应世事的变化而不断创新，保持与时俱进。
国家制度建设的目的在于寻求合理的制度安排，将国家送入长治久安、繁荣发展的轨道，使之不至于因为领袖变更、政权更替而陷入混乱。政治学研究表明，政权的解体或更迭有多种原因，大体说来有几种类型。第一种为外敌入侵，那一般是对外战争中战败的结果。第二种为内部分裂，或者因国家内部族群或地域性成员不服从，或者因国家内部社会精英力量分化，或者因统治集团内部决裂，一般表现为内战或政变的结果。第三种为通常所谓的“官逼民反”，因当权者政策和行为严重背离民意，造成民众难以忍受，导致百姓“揭竿而起”，多表现为暴乱、起义和革命。第一种类型可纳入国际关系的讨论范畴；第二种类型可引入精英集团理论来予以分析；第三种类型涉及官民关系，需从权力和权利的关系角度加以说明。上述三种类型，在中外历史上都能找到对应的实例。很不幸的是，这三种类型的麻烦通常互相纠结，同时或相继出现。如果那样，国家就陷入严重的危机之中。
“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心”，这种说法实际上基于官民关系的分析视角。众所周知，在政治学研究中，权力和权利的关系问题是国家治理的根本问题。这个问题通常表述为统治者和被统治者的关系问题，也即官民关系问题。扮演统治者角色、掌握公共权力的个人或机构，如果其行为得不到有效的限制和制约，就必然因特权腐败和过度侵占公共利益而引起作为被统治者的民众的嫉恨。如果这种遭人嫉恨的行为在官员中普遍存在，就会破坏政权合法性，从而引发民众集体性的反抗，甚至激发推翻政权的大规模的“革命”行动。中国传统社会农民起义所造成的王朝更迭基本属于此类。
所以，从官民关系的角度分析，国家治理实则要完成两个方面的任务：一是“治民”，二是“治官”。所谓“治民”，就是让百姓成为遵纪守法的“良民”，实现社会生活的有序化；所谓“治官”，就是让作为管理者的大小官员成为依法施政的“好官”，实现社会管理的有序化。根据传统经验，统治者按照“打天下坐天下”的逻辑，要么采用封建诸侯管辖各地，要么委任地方大员统治四方。在统治过程中，最高统治者一般把制度与政策的设计重点放在如何治理黎民百姓和社会上，建立庞大的官僚体系来实现“防民” “治民”的目的。而与此同时，为了避免各地“诸侯”或官僚体系成员行为不检点，防止他们过度贪腐而激发民众造反，最高统治者又会采用诏令、巡视、监察、举报等制度来实施“吏治”。
应当承认，传统国家在“治民”和“治官”方面都有大量经验，但这些经验并没能阻止“革命”行为的周期性发生，也未能避免王朝更替的宿命。这其中的根本原因恐怕就在于没有形成现代官民关系，没有实现国家治理的现代化。那么，什么是现代官民关系？什么是现代国家治理？毛泽东当年“进京赶考”前说，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。［14］他的说法，实际上道明了现代国家治理的本质。现代国家治理经验表明，建立现代民主法治制度，实现“官民关系”转型，是跳出历史周期的唯一出路。这也就是说，历史的出路就在脚下，那就是通过民主机制和法治机制，“将权力关进制度的笼子里”。
