四、国家生活的制度安排
如上文所言，政治制度是规范个人和团体行为的基本准则。在传统的政治共同体中，由于成员数量少，社会分工单一，社会事务简单，因此，人们往往通过种族、宗教、风俗习惯等较为简单的制度规则就可以约束人们的行为，使其生活在一起。但是，在复杂的高度分工的现代社会，单纯的种族、宗教、风俗习惯和其他社会自然约束力已经不足以使人们在一个政治共同体中和平共处，这就需要有新的机制来维持政治共同体的存在，而建立专门的正式的政治制度就成为不可或缺的手段。
从制度起源和发展的历程看，远古时代，由于地理和自然条件以及生产和生存能力的限制，人们生活在地域狭小的范围之内。在地域狭小人口较少的社会共同体中（部落、公社或城邦），一般事务可依照风俗习惯和传统惯例来处理，遇到相对重大的公共事务，也可采用由全体成员共同参与的“即时办公”、一事一议的方式（公民大会）来解决，这就是古代社会（部落、公社或城邦）直接民主制度的起源。随着生产力的提高以及社会交往范围的扩大，原始部落、小规模的公社或城邦类型的社会共同体最终瓦解，人们通过征战兼并等方式建立了更大范围的社会共同体（民族国家或帝国）。在地域和人口远远超越部落、公社或城邦规模的古代帝国，公共事务的处理采用一事一议的“即时办公”方式已经不再可能，于是就需要事先订立规矩和规则。另外，社会事务繁杂，也需要职业化的管理来满足专业分工的要求。因此，制度化或法制化就成为国家治理的必然要求，这就是历史上诸种形式的法律制度的起源。
现代民族国家形成以后，封建等级君主制以及形形色色的皇家统治逐渐遭到质疑，具有垄断性和专断性特点的世袭制度失去了合法性，因而也就不能成为解决政治竞争和政治冲突的框架，于是，具有开放性、公开性和竞争性的制度成为必要，这就是现代民主法治制度的起源。现代制度的主要功能在于组织“竞赛”，满足社会成员个人或组织之间的竞争需要，防止由于权力分配的不公平不公开而使社会成员走上军事政变、恐怖谋杀和政治革命的轨道。因此，从根本上说，竞争性和开放性构成了现代制度与传统制度的根本区别。
从国家政治发展的历时性看，一个现代国家必须完成三重任务，即国家统一、国家强大、国家合理有限。正如有研究认为，一个现代国家的成长历程需要经过三个阶段，即，马基雅维利式的国家（国家要统一）、霍布斯式的国家（国家要强大）和洛克式的国家（国家要有限）。各国历史发展也显示，维护主权独立统一、保持经济富裕、实现民主治理是国家建设的目标，也应该是现代国家治理的基本前提。
进一步而言，现代国家一般面临两大现实问题：一个是权力没有被制约的上层建筑，一个是资本没有被约束的经济基础。受这两大现实问题的困扰，国家经常面临两大矛盾，即，官民矛盾和劳资矛盾。官民矛盾是权力没有被制衡的结果，劳资矛盾是资本没有被驾驭的产物。权力的贪婪和资本的贪婪恶性结合，这往往成为一切社会问题的总根源。
克服上述矛盾，要求将国家建设的重点转向制度建设，即，从制度上约束权力，节制资本。现代社会的人们，在广泛实践和反复试验的基础上，达成了基本共识：在发挥自由市场制度对资源配置决定性作用的同时，必须借助宪法、法律、政策等手段，通过制度化安排，以达到制约权力和节制资本的目的。
在现代国家，政府实施管理通常根据社会事务和社会资源的不同性质采用不同的手段和方式，其基本原则是：（1）对于不损害社会利益的私人事务，采用“自由放任”方式； （2）对于不损害社会利益的团体事务，采用“自我管理”方式； （3）对于涉及整个社会利益的公共事务，采用“民主管理”方式。在管理过程中，对于私人事务和团体事务，一般采用自由市场制度，通过市场机制实现社会资源的合理配置；对于社会公共事务，一般依照公共事务的不同性质，分别采用法律和政策手段来实现资源的管理和分配。
此外，现代化也是一个理性化、文明化的过程。从历史演进的角度看，实现文明治理（相对于野蛮、粗暴治理）是人类的理想。这种理想实现的过程，也可以得到理论化的呈现（见图1）。
学术界所讨论的“公共治理”或“协同治理”概念表达了这种理想诉求。根据这种理想目标，一种现代文明的治理模式，强调的是“公共事务公共治理”，即，它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，把“善治”定义为国家与社会良性互动、协同治理的状态。因此，建立信息开放、集体决策和共同参与的制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同，这是现代国家治理的基本要求。
在现实生活中，协同治理要求正确处理政府与市场的关系，政府的归政府，市场的归市场。另外，协同治理也要求正确处理政府与社会的关系，实现政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作。
