四、作为国家治理过程的人民代表大会制度
国家治理体系建构完成后，不是固定不变的，而是随着经济社会发展的需要而不断调整完善的。这个调整完善的过程就是现代化的过程，治理能力的现代化是衡量这个过程的核心标准。就人民代表大会制度而言，在1954年建成之后，20世纪60年代就陷入停滞失效状态，直到“文化大革命”结束，才逐步恢复正常，并在改革开放之后进入快速发展时期。[21]
改革开放以来，人民代表大会制度的发展始终坚持将实现人民当家作主作为发展的基本目标，通过结构、功能的调整完善，回应经济社会政治文化的变化要求，实现人民代表大会制度向整个国家核心民主制度地位的复归，推动国家治理体系和能力的现代化。作为国家治理过程，人民代表大会制度主要在以下几个方面取得了重大进展:
第一，将人民代表大会与执政党的关系逐步纳入宪法和法律框架。执政党是中国政治生活的领导核心，人民代表大会是国家最高权力机关，也是党领导人民实现当家作主的主要制度。但在现实中，二者的关系长期纠缠于“党大”还是“法大”这样非此即彼的争论中，一些党委在决策过程中缺乏对人民代表大会及其常委会的应有尊重，不仅干扰了人大的正常运行，也加深了其“橡皮图章”的消极形象。从中共十三大以来，如何完善人民代表大会制度就是中国民主政治建设的重要组成部分。执政党提出要不断改进党的领导、人民当家作主和依法治国三者之间的关系，通过执政能力建设、社会主义法治国家建设、扩大公民有序政治参与以及协商民主建设等多种制度建设，多层次、多维度地提高民主法治水平。人民代表大会与执政党之间的关系逐步被纳入宪法和法律框架下进行审视。一方面，执政党明确提出，包括政党在内各种组织以及个人都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，这在理论上消除了“党大”还是“法大”的根源;另一方面，执政党提出要推动人民代表大会制度与时俱进，支持发挥人大及其常委会的作用，引导和发挥好人大代表依法履职的积极性，不断完善人大的工作机制。在体制机制能力建设等方面的具体举措有助于人民代表大会制度实际效果的有效发挥。
第二，人民代表大会制度在结构上日趋完整。人民代表大会制度，是建立在从中央到地方各级
政权之上的一套完整制度。1979年，随着新的《选举法》和《地方组织法》的制定实施，地方各级恢复了人民代表大会制度，从省到县三级建立了人大常委会，在乡镇建立了人大主席团。根据1982年宪法，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会，并且适应经济社会发展的需要，不断增加专门委员会的类别。从六届全国人大起，设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会。1988年，七届全国人大增设了内务司法委员会。1993年，八届全国人大又增设了环境保护委员会。1998年，九届全国人大又增设了农业与农村委员会。这些专门委员会是常设性机构，受全国人民代表大会领导，在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导和监督。专门委员会的设立，既提高了人大工作的专业化水平，也保证了对于国家管理主要领域的立法监督工作的常态化。人大常委会组成人员的专职化水平也在不断提高。2003年，十届全国人大开始设立专职常委。此前和之后，一些地方人大也进行了相应的改革探索，目的都是为了改进人大常委会的年龄结构和知识结构。
第三，人民代表大会及其常委会的职权逐步有效发挥。虽然各级人民代表大会及其常委会因为层级的不同，职权存在着差别，但是选举、任命和罢免权、监督权和重大事项决定权是各级人大及其常委会的共同职权。全国人民代表大会还享有修改、监督宪法实施权和立法权。经济社会的快速发展，导致了问题，引发着变革，使得各级人大及其常委会享有的法定权力不断被激活，从法律文本走向现实生活。在多项职权中，立法权和监督权的行使更为突出。为了实现社会主义法治国家的建设目标，从全国人大到各级地方人大，积极投入到立法和执法监督工作中。一些重要法律不断推出，比如，全国人民代表大会制定了现行宪法和4个宪法修正案。1999年，《行政复议法》通过实施;2000年，《立法法》通过并实施;2004年，《行政许可法》开始实施;2007年，《物权法》通过实施。据统计，从1997年到2010年底，各级人大制定法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，实现了建成中国特色社会主义法律体系的立法目标，为在市场经济条件下调节国家与社会、个人之间关系提供了法律依据，为法治国家、法治政府、法治社会建设提供了法律条件。在行使监督权方面，各级人大尤其是地方人大在执法检查、述职评议、代表评议、个案监督、财政预算和执行监督等方面进行了创新探索，既将法律赋予的监督权具体化，也推动了“一府两院”的工作。2006年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》通过，为监督权行使的制度化、规范化提供了依据。
第四，人大代表的结构和能力不断改进。人大代表是人大制度运行中的活跃主体，也是人大制度与广大人民群众联系的纽带。人大代表的结构和素质能力一直是社会关注和讨论的热点问题，被视为制约人大制度运行效果的重要因素。1979年新制定的《选举法》将直接选举人大代表的范围由乡、镇、市辖区、不设区的市扩大到县和自治县一级，但是在实际运行中，人大代表的推荐和代表份额的分配有着很强的组织化色彩，这虽然保证了代表结构上的完美，但是限制了代表选举的竞争性以及代表履职时的责任心。随着公民政治参与意识的增强，地方人大代表选举的竞争色彩也在增强。2003年，在北京、深圳等地的县、区人大代表换届选举中，一些公民以个人身份参加选举，成为一时的新闻事件，并由此引发了对“独立候选人”的讨论。各级地方人大也通过健全代表联络机构、拓宽代表与选民的联系渠道、增加候选人在选举中与选民见面环节、加强代表的培训等方式，来提高代表的履职责任意识和履职能力。而人大代表结构的最大变化是中共十七大报告中提出的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。为了落实这个建议，2010年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》修正案通过，从而彻底实现了选举权上的城乡“同票同权”。这也意味着中国的平等选举原则在“地区平等”、“民族平等”之外，又增加了“人人平等”，真正实现了普选制。
第五，人大工作机制和工作程序不断完善。人大常委会及其工作机构担负着人民代表大会制度的日常运行。由于各级人民代表大会实行年会制，会期短，代表实行兼职化，所以人大的职权实际上主要是通过常委会及其工作机构执行的。改革开放以来，各级人大常委会逐步摆脱了领导干部工作“最后一站”的形象，工作机构更加健全，工作人员的专业化水平不断提高。各级人大常委会及其工作机构的运行更加制度化、规范化，不仅成为国家机关中依法依规运行的表率，在专业能力等方面也有了很大的提高。一些地方人大在选举工作的组织、代表联络和履职、提高立法质量、回应社会关切等方面积极进行探索创新，推动了国家有关制度的建设。
人民代表大会制度的上述变化，是整个国家治理体系现代化进程的组成部分。与国家治理体系现代化滞后于经济社会生活现代化一样，人民代表大会制度的发展也滞后于经济社会多元化产生的巨大变化，并且滞后于国家治理体系的整体
发展要求。2004年，胡锦涛在庆祝人民代表大会制度建立50周年的讲话中，对人民代表大会制度发展提出四个方面的要求:进一步加强和改进立法工作，提高立法质量;进一步加强和改进人民代表大会的监督工作;进一步密切各级人民代表大会同人民群众的联系;进一步加强各级人民代表大会及其常务委员会的组织制度和工作制度。[21]十年后，习近平在纪念人民代表大会制度建立60周年的讲话中，再次提到了这四个方面需要改进的地方，并且增加了“加强和改进法律实施工作”的新要求。[1]应该说，这五个方面的工作既是人民代表大会制度的基本职能，也是整个国家治理体系赋予其的主要功能。也正因为如此，才会被反复强调，以适应不同发展阶段的要求，更好地实现整个治理体系对其的绩效期待。
