三、作为现代国家治理方式的人民代表大会制度
从制度组成来说，当代中国国家治理有多种方式，比如，执政党对国家和社会的政治领导方式，行政部门运行中的首长负责制方式，政治协商制度中的民主协商方式，民族区域自治中的民族+区域的自治方式，基层民主中的基层自治方式等。作为当代中国国家治理体系的基础性因素，人民代表大会制度也是实现国家治理的重要方式之一，并且与其他制度的运行方式有着明显的不同。
人民代表大会作为国家治理的一种方式，突出特点是更加重视民主法制。人民代表大会是依法通过民主的形式产生的，其各项决定也是通过民主的方式，经过法定程序，依据相应的法律做出的。立法和监督法律的执行，是人民代表大会的基本职能，这要求人民代表大会在运行中更要重视法律规定、程序要求等。因此，与其他制度相比，人民代表大会制度作为实现国家治理的方式具有集体性、规范性、程序性等特点。彭真在1984年的座谈会上指出，许多人大工作的同志长期做党的工作、做政府工作，现在改作人大工作，要转变工作习惯和工作作风。要懂得，“民主就不能怕麻烦”。“凡是关系国家和人民的大事，光是党内做出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”[16](P493)人民代表大会要发挥其在整个国家治理体系中的作用，需要处理三种制度性的主体间关系，并在处理这三类关系中展示自己的民主法制特征。第一个关系是人民代表大会与执政党的政治领导关系。人民代表大会是国家权力机关，中国共产党是执政党，是领导核心，二者不是组织上的隶属关系，而是政治上的领导关系。[16](P222)因此，问题的关键是如何通过人民代表大会这种制度形式将党的主张与人民的要求有机地统一，并进而以国家的意志体现出来，实现党的意志的民主化、法制化。这个统一和转化过程既是中国国家治理体系的本质特点，也决定着该体系能否以科学民主法治的现代方式运行。实践表明，这个过程进行得越顺利，党的领导作用越能加强，人大作为国家权力机关的治理功能就越能充分发挥。[17]
改革开放以来，执政党在这方面做了许多探索，使执政党与人民代表大会之间的关系更加清晰明确、规范化和制度化。一方面，执政党明确表示要尊重宪法和法律，依法治国、依法执政，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使各项职权;另一方面，执政党对于各级人民代表大会的政治领导方式也在不断调整完善。这主要体现在三个方面:一是发挥各级人大党组的领导核心作用。1956年1月，全国人大常委会机关党组成立。1956年9月，中共八大修改的党章对于国家机关和人民团体的领导机关中成立党组有了明确的规定。改革开放以后，尤其是1989年之后，在全国人大常委会，不仅有机关党组，还恢复了常委会党组，党组书记由委员长担任。全国人大常委会党组受中共中央领导，主要职责是:就常委会行使职权中的重大问题向党中央请示报告;保证党中央决策的贯彻落实。2002年，中共十六大党章修正案对党组发挥领导核心作用有了更加明确的要求，增加了党管干部的职责。[18]二是提升人大常委会主要领导的政治地位。20世纪90年代以来，省级以上人大常委会主要领导的政治地位得到提升。中共十四大以来，全国人大常委会委员长开始由中共中央政治局常委担任，绝大多数省级人大常委会主任由同级党委书记兼任。十三大以来，省级以下人大常委会主要领导也在逐步年轻化，不再完全由退居“二线”的领导干部担任。新世纪以来，一些地方加快推动人大常委会主要领导的年轻化步伐，许多年轻的人大常委会领导还有机会转任到党委和政府系统。十八大进一步提出要优化人大常委会组成人员的年龄结构。三是保持各级人大代表中的中共党员比例。保持党员在各级人大代表中的50%以上的比例，是党对人大领导的重要途径。一方面，这些党员代表也是各个领域和行业的优秀分子，体现了党的先进性;另一方面，保持这个比例的党员代表有利于各级人民代表会议期间贯彻党的意志，在发扬民主的基础上提高决策的效率。据统计，从一届全国人大以来，在历届全国人大代表中，党员比例都在54%以上，第九、十、十一届的党员代表比例连续三届超过70%。[19]
第二个关系是各级人民代表大会与同级其他国家机关之间的关系。人民代表大会是各级国家机关的产生机构，通过选举产生了同级政府、法院、检察院，形成了不同层级治理体系的基本国家构件。但是，各级人民代表大会与其他国家机关之间的关系远不是单纯的选举—被选举关系，还有治理意义上的复合关系。这主要体现在两个方面:一是各级人民代表大会及其常委会要监督同级政府、法院、检察院依宪依法工作。监督有多种方式，比如定期听取和审议它们的工作报告，进行执法检查、代表视察、工作评议、执法评议、对重大违法案件实施监督、质询、进行特定问题调查、罢免选举产生的工作人员等。为了落实人大的监督功能，全国人大于2006年制定通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，各地人大也在提高监督效果方面做了许多探索尝试。二是各级人民代表大会及其常委会与同级政府、法院、检察院在具体治理问题解决上要分工合作。人大的监督不是为了限制各国家机关的运行，而是为了发挥各自的治理功能，实现整体治理的目标。彭真在解释1982年宪法关于国家机构的规定时说，这次修改遵循的方向之一就是“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”。而“国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。”[16](P546)随着执政党对于本国制度认识的深入和制度特性的强调，人大与其他国家机关之间的分工合作关系更加明确，并以此作为中国政治制度区别于西方“三权分立”制度的重要特点。吴邦国在担任全国人大常委会委员长期间，进一步发展了这种分工说。他认为，这种合理分工，既有利于充分发扬民主，又可以集中力量办大事，提高工作效率。各国家机关虽然分工不同、职责不同，但目标是完全一致的，都在中国共产党领导下，在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，为建设中国特色社会主义服务。[20]
第三个关系是各级人大常委会之间的关系。各级人大常委会之间没有领导关系，但有着密切的联系。这种联系直接决定着人大制度的整体运行。根据宪法和组织法，各级常委会独立行使自己的职权，并对本级人民代表大会负责，但是，上级人大常委会对下级人大常委会要进行业务指导和法律监督，及时纠正下级人大常委会违反法律的决定和行为。下级人大常委会的工作开展要参考和服从上级人大常委会的工作安排，尤其是在安排重点工作时更要如此。上级人大常委会对下级人大常委会在立法工作、监督工作、选举工作、信息理论和日常工作等方面给予指导。上级人大及其常委会也要主动听取下级人大及其常委会的意见、反映的民意，以加强国家权力机关的民主基础。比如，20世纪80年代，开始探索在全国人大常委会开会，请省级人大常委会负责人列席。上级人大代表列席下级人民代表大会及其常委会会议以及参加下级人民代表大会常务委员会组织的活动，上级人民代表大会常务委员会委托下级人民代表大会常务委员会组织代表视察、专题调查，上级人民代表大会常务委员会及各专门委员会或其办事机构召开经验交流会、研讨会、工作座谈会等等。为了加强人大制度内部的整体性，还有两个重要的制度设计:一是人大代表的选举方式。县级以上人大代表都是由下级人民代表大会选举产生的，而且在上一级人大代表中，许多也是下级人大代表。这种代表选举方式，既体现了人民主权原则，也有利于上下级代表之间的沟通交流。二是各级人大的开会顺序。各级人大的年度会议的举行顺序是从低向高依次进行，最先召开的是乡镇人大会议，最后召开的是全国人大会议。这种会议召开顺序体现了人民代表大会既是民意表达机关，也是民意集中形式。通过逐次开会的方式，有利于集中了解基层地方的民情民意，增强全国人大会议议程设计的针对性。
从上述分析的三种关系来看，人民代表大会制度是在通过处理与其他治理主体的关系中来发挥自己在整个国家治理体系中的功能和作用的。
没有其他治理主体的支持和配合，人民代表大会制度就难以有效地发挥自己的作用，而不突出自己治理方式的民主法制特征，就会削弱自己在整个国家治理体系中的地位和价值。
