二、作为国家治理体系现代性标志的人民代表大会制度
中国共产党通过武装斗争，成功地夺取了国家政权，实现了国家的统一和主权独立，确立了当代中国的国家形态，但整个国家的制度建设才刚刚开启。在1949年通过政治协商会议实现民主建政后，对于这个新的国家来说，最为迫切的任务是，如何设计一种现代的、为世界各国普遍接受的制度形式，实现国家政权产生和运行方式从军事化向常态化的转变。宪法和代议制就是现代国家治理体系必备的制度形式。
宪法是近代以来世界国家组织和运行政权的法定依据，用法律的形式确定了国家权力的来源，实现了国家政权组织和运行的规范化、程序化和稳定化。从清末立宪以来，建立政权就要制定宪法的理念逐渐被各种政治力量所接受，并为此进行了各种尝试。其中，孙中山先生领导制定的五权宪法，对于理解现代国家治理中政权和治权这对基本关系最有探索意义。在他看来，制定宪法，要处理好政权和治权的关系，实现“人民有权，政府有能”。他创立的五权分立理论，目的是避免“三权分立”体制下的权力之间相互掣肘的问题，实现权能分立，建立“万能政府”。[11](P354)正如萨孟武评论的，“五权宪法并非使五种治权分立，以收制衡之效，乃使五种治权分工，以收合作之果。”[12](P26)孙中山对于政权与治权关系的理解，尤其对于国家政权内部各权力分工合作关系的强调，也代表了近代以来中国人对如何实现现代国家制度有效性的深刻认识。
现代国家奉行主权在民的原则，人民是政治权力的来源，代议制是人民主权的制度载体，通过它既能将人民组织起来，也能为权力的产生提供现代的合法形式。近代以来，代议制曾经有过国会、议会、参议会等多种形式，人民代表大会制度则是中国共产党提出的代议制形式。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中就讨论了在新中国如何组织政权机关的政体问题。他说，没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。基于近代以来中国宪政建设的教训和中国共产党在根据地斗争中积累的经验，他设想，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”[13](P677)中国共产党夺取政权后，召集政治协商会议，制定并通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，将“人民代表大会”确定为“人民行使国家权力的机关”，并根据当时国内形势，提出了在全国范围建立这种基于普选的国家权力机关的具体步骤。第一步，在新解放区立即建立军事管制，成立军事管制委员会和地方人民政府，肃清反革命残余势力，召集各界人士座谈会，建立和当地群众的联系。第二步，由当地人民政府召集各级人民代表会议，代表由各单位推选或者政府特邀，作为政府的咨询机关。第三步，逐步改变人民代表会议结构，增加各单位直接或者间接选举的代表，减少政府特邀的代表，人民代表会议向人民代表大会转变，并由人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。
通过上述步骤，到1952年底，各级人民代表会议的代表达到1300余万人，其中直接和间接选举的占80%以上，全国各省和直辖市，2/3以上的市，1/3以上的县和绝大部分的乡，都由人民代表会议代行了人民代表大会的职权，并选举出各自的人民政府。[14]1953年1月，中央人民政府委员会第20次会议决定实行普选，先通过普选产生地方各级人民代表大会，然后在此基础上召开全国代表大会。接着，1953年2月通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。基层选举工作于3月开始，到1954年5月完成。1954年8月，县级以上地方各级人民代表大会先后全部建立。[15](P38)1954年9月15—28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，会议通过了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国法院组织法》、《中华人民共和国检察院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等国家政权建设的基本法律，并进行了相应的选举，产生了国家主要机构的领导人员。自此，当代中国国家治理体系的核心制度要素基本成形。
人民代表大会制度的建立，从三个方面赋予了当代中国治理体系的现代性:首先，以普选产生国家权力机关的方式替代了武装夺取政权的军事方式，建立了全国性的政权。人民通过选举代表，实现了对国家的授权，体现了人民主权原则，确立了人民与国家之间的现代关系，以民主的方式解决了国家权力的来源问题，并使国家政治生活从军事化状态转入定期选举、定期更替的常态化。其次，采取“自下而上”的层层递进选举方式，“将人民组织起来”，[16](P222)明确了国家各级权力机关之间的权力来源关系，反转了传统上“自上而下”层层加封手段的权力授予方式，实现了国家权力关系的现代化。第三，人民代表大会是最高权力机关，通过选举产生了人民政府、人民法院和检察院等其他国家机关，明确了这些机关之间的关系，并将这些关系通过《宪法》固定下来。这些主要国家机关的建立，实现了现代国家治理体系的内部结构和主要职能的完备化。各级人民代表大会具有立法、重大事项决定、监督等职权。这样就解决了人民意志如何上升为国家意志，再转化为国家行动这个现代治理关系，为提高国家治理的绩效提供了制度保障。
因此，习近平在纪念人民代表大会制度建立60周年的讲话中指出:“中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织?国家应该怎样治理?这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。”[1]人民代表大会制度就是回答这些问题的答案。
