五、评论与启示
在既有公共管理理论导向下，地方政府管理实践着眼于在排斥公民参与的情况下，单纯强调改善地方政府的有效管理，包括自上而下制定、发布和实施大量法律(尤其是部门法规和管制)，以及强调削减规模和行政流程再造；要么强调通过引入市场竞争机制和学习私营企业管理技术进行政府能力建设、实施结果(绩效)导向的管理、简政放权等。这虽然可能有助于实现经济持续高速增长，但由于大量地方民众(例如农民和其他弱势群体)依然游离于发展议程和政治过程之外，成为消极的旁观者，无法公平和充分地分享改革和发展的成果，从而引发了严重的治理危机。而以“竞争性选举”为核心的民主化浪潮也或多或少地蜕变为“精英政治”，它以普通民众因知识和能力的不足而将其排斥于公共政策过程之外，甚至视公民的政治冷漠为美德和民主有效运作的前提。许多新兴民主国家腐败盛行、频繁侵犯人权和公民权利以及公共权力的肆行无忌，也显示出选举问责的脆弱性。因此，既有地方政府治理体系创新在许多发展中国家并未真正促进善治，甚至经历了许多失败。
由于各种原因，贸然启动以竞争性选举与政党制度改革为核心的政治民主化进程隐含着巨大风险，在许多发展中国家要么不现实，要么以失败告终的概率相当高。在此背景下，参与式治理为地方政府治理体系创新开辟了一条崭新途径。发展中国家的既有实践表明，参与式治理的有效运转取决于地方政府与公民社会的合意性选择。一方面是公民社会组织的积极有效参与，这既包括公民社会行动者具有能够向地方政府施加压力的能力，又包括在地方政府开放公共政策过程后与地方政府的建设性合作能力；另一方面是地方政府的积极回应和有效吸纳，包括在现有制度框架下扩展制度化的公民参与渠道、推动公共信息的全面透明公开、培育和发展公民社会组织等。尽管参与式治理依然面临着诸多挑战，但在国际组织的积极倡导以及中央政府和地方民众的合意性推动下，参与式治理被广泛实践，并正在产生有益的效果。
综观发展中国家的地方性实践，参与式治理不仅为公民学习相关公共管理知识创造了机会，而且为普通公众提供了有序进入公共政策过程、获取相关公共事务信息的制度化渠道。公民在参与式治理中既能有序表达诉求，又能得到地方政府的有效回应，还能与公民代表和地方政府官员实现互动，最终通过协商来达成有效的集体行动。地方政府通过参与式治理来开放公共政策过程，不仅通过有效回应公众诉求而改善了政民关系，而且通过有效吸纳公众诉求而改善了治理绩效。参与式治理不仅有助于培养公民，而且也有助于提高地方治理的合法性与有效性。国家治理的合法性与有效性是现代国家治理体系的核心要素，因此，越来越多的国际组织倡导在发展中国家通过引入参与式治理以推进治理体系现代化。
改革开放以来，地方政府主导型治理体系在促进中国经济持续高速增长的同时，在“强发展、弱治理”困局下“干群关系紧张、政民对立增加、政府公信力下降”等局部治理危机不断发生。为此，一些地方政府开始探索引入参与式治理机制来创新治理体系，如浙江温岭的民主恳谈会，尝试着将日益增长的公民参与诉求吸纳进入地方政府主导的公共政策过程，在相当程度上既缓解了地方政府的维稳压力，又提高了治理绩效。但是，公民的有序参与诉求与地方政府的创新吸纳远未形成良性互动之势，参与式治理还处于初步探索阶段。
从发展中国家以及当代中国参与式治理实践来看，无疑可以给我们许多有益的启示：第一，参与式治理为公民有序和有效表达诉求提供了制度化渠道，能够适应伴随着经济社会持续高速发展而不断增长的公民参与诉求。第二，参与式治理通过有效吸纳公民日益增长的参与诉求，既有助于有效化解日渐增多的社会政治实践性难题，又有助于促进地方政府公共政策过程的科学化和民主化。第三，参与式治理既有助于通过培养现代理性公民而实现以公民理性参与为核心的治理合法性，又有助于通过政府与公众良性互动进而实现协作共治的治理有效性。第四，参与式治理有助于在塑造透明、负责任、公平和效能政府中增进国家合法性和满足民众日益增长的参与诉求，实现国家治理体系和治理能力现代化。基于此，参与式治理成为新一轮地方政府治理体系创新的趋向。
（作者单位：中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学港澳与内地协同创新中心）
