四、参与式治理面临的挑战
有效的参与式治理已经被发现有助于增进地方政府的责任性和回应性，并因此改善了面向穷人的公共服务供给。但是，使参与式治理有效运转起来在许多发展中国家也面临着严峻的挑战。
(一)公民社会要件不足
参与式治理在发展中国家面临着有效运转的诸多困难，如公民社会组织匮乏、低度教育以及高度贫穷等。许多发展中国家的地方民众文盲众多，在缺乏知识储备和缺乏足够的赋权机制时，地方民众的参与仅在于能被告知地方发展规划。不仅如此，发展中国家的地方民众由于长期被排除在公共管理过程之外，既缺乏有效的组织技术，又缺乏必要的教育素养与时间去适应参与式治理的要求。南非种族隔离制度被废除后，尽管民主政治进程有了明显进步，但大多数普通民众依旧处于贫困和边缘化状态，很难有效地参与到影响其福利的政治和行政过程中去，因为他们既缺乏对地方政府日常运作的理解又缺乏参与的必要能力。再加上普通民众由于缺乏对复杂的地方治理难题的充分理解，往往只会关注短期的、容易操作的方案而反对那些着眼于长远而相对操作困难的决定，因此参与式治理会损害地方治理的有效性，最终使得政治过程依然掌控在政治精英手中。此外，由于设计与管理参与式治理过程面临诸多困难，参与式治理项目很少会平稳运行。地方民众自己可能也高度怀疑是否应该将自己的时间与精力投入参与式治理中。在一些制度运行中，有些参与项目会缺乏直接利益相关性，可能对本社区之外的居民更重要。而且，不是社区中的每个人都能够或有动力去参与。即使在参与中有足够的兴趣，也可能会有时间或成本障碍等。总之，公民参与是非常复杂和不确定的事务。
参与式治理的倡导者往往将公民社会假设为在价值与话语体系上是同质性的，这往往忽视了公民社会内部因为价值取向与利益诉求多元化而达成有效集体行动的协调难题。罗伯兹(K.Roberts)就发现，参与式治理作为一种深化民主的战略被集体行动与政治协调难题所阻碍的现象已经在拉丁美洲国家频繁出现。
理想意义上的公民社会必须是自治的而且独立于国家之外，最强意义上的公民社会甚至是对抗国家的。但参与式治理强调公民社会必须与国家合作。如何处理好对抗与合作的关系？在参与式治理实践中，公民社会必须采取适度的政治抗争，以使地方政府在面临潜在的政治紧张情势时愿意开放公共政策过程。从实践来看，社会抗争增加时，会迫使地方政府为了缓和社会矛盾而转让额外的权力与资源，但“大闹大解决”诱发的过多抗争也会降低地方政府官员对参与式治理的支持度。反过来，缺乏抗争，又会减弱对地方政府的压力，从而减弱地方政府对民众的回应，从而最终导致地方政府不愿意对民众开放公共政策过程。而在地方政府发起的参与式治理实践中，公民社会组织必须愿意与地方政府官员保持密切合作，以便获得技术、立法与预算等信息，从而促进协商与谈判过程。但是，公民社会组织与地方政府的合作也很容易导致被拉拢收买，于是地方政府的政策议程就取代了民意。有研究证明个人参与同政治组织(政党、政府官员、官僚)保持密切联系的公民社会组织相比较，那些完全独立于政治组织之外的公民社会组织更容易实践参与式治理，这表明参与式治理不是在创造新的国家与社会关系，而只是“新瓶装旧酒”。因此，如果公民社会的行动者不能灵活运用抗争与合作的行动策略，参与式治理也无法奏效。
(二)政治经济要件缺乏
在参与式治理实践中，参与式治理制度只是对现行代议制的补充。在许多发展中国家，传统的政府主导公共政策过程的运作模式决定了参与式治理的引入在相当程度上取决于地方政府是否愿意向民众开放公共政策过程。这包括地方政府官员必须决定将传统的封闭式公共管理过程向普通民众开放是否符合自身利益需求，开放公共政策过程后是否能满足参与式治理中普通民众提出的利益诉求，等等。因为参与式治理毕竟意味着对传统威权统治模式的根本性挑战，地方政府官员必须将一些原本由政府垄断的权力交还给民众，地方政府必须将传统类似“黑箱”的政策过程公开。为了让参与式治理有效运作，地方政府官员必须下放行政管理权，建立完善的程序以让民众理解复杂的政策议题与政府过程，还要对直接与民众打交道的官僚队伍进行必要的培训等。这种新的地方治理模式必然会在相当程度上构成对传统地方政府管理模式的冲击。一旦地方政府转让权力的意愿下降，参与式治理的质量就会下降。
此外，在许多发展中国家，地方政府主动引入参与式治理，主要是因为一些国际组织和捐赠方将其作为项目与资金援助的先决条件。在这种情况下，一方面，发展中国家的地方政府官员为了获得援助或贷款而被迫采纳参与式治理制度，但他们依然缺乏足够的动力去全面实施参与式治理；另一方面，一旦没有了外部压力，参与式治理制度也很难持续发展。
因此，参与式治理作为地方政府与公民的双向互动，除了公民社会的积极参与之外，还有赖于地方政府官员必须愿意将公民吸纳进入公共政策过程。尤其是在发展中国家，参与式治理极大地倚赖于地方政府官员的行为与态度。这就意味着地方政府与民众必须实现双向转型，地方政府要从无所不能的专家转变成为有所为有所不为的授权者，民众则要从被动的旁观者转变成为主动的参与者。但是在许多威权主义的发展中国家，地方政府官员要么会抵制放弃自己的威权主义领导地位，要么对参与式治理的认可仅限于向民众通告其发展规划，甚至因担心丧失权力而将地方民众完全排除在公共政策过程之外。最终，参与式治理在改变基本的国家与社会关系中影响甚微。在许多发展中国家，扈从主义依然存在而且影响深远，尤其是当地方政府官员运用其控制的资源拉拢收买公民社会组织的领袖时，新的制度环境并未改变基本行为，但允许扈从主义嵌入新的政策过程。因此，法律赋予普通公众的权利并未被激活，只是地方政府将公民社会组织的领袖吸纳进入国家主导的管理过程，在那里地方政府官员的利益目标取代了公民社会的利益诉求。
(三)参与式治理的具体实践中存在问题
在社区参与式治理中，一方面，许多研究者相信参与式治理能使普通民众围绕社区居民偏好与街区实际等与管理者进行交流，这种功能在那些服务供给可能未能反映地方需求与偏好的大城市地区尤其重要，街区层次的反馈在提高城市服务分配满意度方面具有潜在意义。但是，批评者强调经济社会发展的不平衡可能会给予富裕街区不成比例的能力去组织与行动。在他们看来，参与式治理可能仅仅会加剧地方治理中已经根深蒂固的不平等。其他批评者则强调参与式治理在面对基于城市整体利益的政策与土地使用的邻避性行动的脆弱性。在他们看来，参与式治理会成为一些强势利益集团主宰公共物品的保护伞，最终参与式治理隐含着被冒充民主的精英和特殊利益集团主宰的风险，降低了民主质量。因为在参与式治理中，那些具有强大的资源和组织能力的群体既有时间、金钱又知道如何去参与，从而能确保他们的偏好被考虑；相反，普通民众的参与会被形式化甚至不参与。此外，在地方政治中一个被普遍承认的危险是参与中的社会经济偏见将导致决策过程优先考虑富人的关怀而不是充分考虑利益相关者的多样性。这种现象最典型的就是地方化的邻避主义阻止可能对更大共同体有益的服务设施的兴建。虽然邻避行动并不必然发生在富人区，但它实际上常常会因强调保护财产而阻止公平结果的获得(如富人社区反对建设经济适用房)。在城市治理中，居民因种族和阶级的隔离而导致不同社区的参与能力存在很大差异，参与式治理甚至可能会恶化经济社会的不平等。参与式治理只是赋权于富裕和中产街区去反对不需要的土地使用而驱使贫困街区抗争性地表达自身利益需求。与肯定参与式治理有助于弥补代议制民主缺陷针锋相对的是，批评者认为地方参与式治理具有狭隘性和代表性偏见，可能会加剧城市政策中的阶级偏见。珀塞尔(M.Purcell)认为地方参与式治理的研究文献陷入了“地方主义的陷阱”，缺乏理论与经验数据来支撑其假设，他认为基于特定辖区的参与式治理可能会恶化而不是改善权力不平等。
在《深化民主：被赋权的参与式治理制度创新》一书中，研究者概括了对参与式治理实践的批评：(1)如果在参与式治理中，民众屈从于地方当局与专家的联盟，那么地方民主的民主特征就被侵蚀了；如果地方当局和专家完全服从民意，公民对于具体问题的过分关注可能不利于他们的长远和整体利益。(2)外部机构可能会限制公民参与的规模和控制议题的设置，例如只参加一些适合他们的议题或设置一些适合他们的议题。(3)参与也可能被利益集团俘获，从而不可避免地导致寻租。(4)参与式治理的权力转移特征可能会实际削弱参与式治理的有效性，出现无中心、无人负责的局面。(5)参与式治理中可能会出现不现实的希望，而如果不能被满足，公民参与的热情会消退，从而形成政治冷漠。(6)任何实验会在某一时刻获得成功，但也会在稍后失败。如何保障参与式治理的稳定性和可持续发展，依然是一个未能解决的问题。
总之，参与式治理难以有效运作的原因在于或者缺乏“政治经济要件”或者缺乏“公民社会要件”。即，一方面是因为公民社会的行动者缺乏必要的技术和组织能力去讨论和挑战地方政府的决策；另一方面是因为地方政府官员不愿意将公民吸纳进入公共政策过程。
