二、参与式治理的内涵
参与式治理之所以能在发展中国家广泛推行，是因为参与式治理既被看做是一种改善公共服务的机制又被视为一种深化民主的战略。一方面，参与式治理通过增进公共服务供给与受益者之间的匹配性，有助于提高公共服务的效益和可持续性；另一方面，参与式治理通过将公民吸纳进公共政策过程也有助于促进公共协商而巩固转型国家的新兴民主。在广大发展中国家，有不同形式的地方参与式治理机制的试验，如印度和菲律宾的公开听证会、玻利维亚和菲律宾的公民陪审团、巴西等国的参与式预算、玻利维亚等国关于公共服务供给的参与式规划与决策论坛，等等。参与式治理不仅包括公民参与关于公共资金在不同社区进行分配的决策以及公共政策的设计与规划，也包括公民参与对地方政府财政支出的监督。下面主要从四个角度来界定参与式治理的实践性内涵。
(一)民主化分权
在基于分权化改革强化了地方政府公共管理能力的基础上，希望通过参与式治理来增强地方政府对公民及社会的回应性、责任感以及提高公民和社会的参与程度来加强民主管理的成效。这是因为分权化改革中将责任、资源和权力委托给地方政府使其更可能达到预期目标时，也会导致相应的自由裁量权成为地方政府特殊利益集团和精英阶层的战利品。诚如波塞特等所言，“在很多情况下，地方代理人可以被简化地看成是一个个的‘黑箱’；资源被转移到了他们手中，权力实施需要通过他们，但是到底是什么因素影响了他们的选择，我们并不十分清楚”。而参与式治理可以通过民主化分权来对这种自由裁量权施加必要的限制，因此参与式治理是增进地方政府问责性与回应性的关键。研究者基于对亚洲和非洲国家分权化改革实践的研究，认为参与式治理能修正发展中国家在分权化改革后在地方层面上出现的精英俘获和裙带主义的政策制定问题，从而增进地方政府合法性并阻止公共服务的社会排斥。民主的分权涉及公民参与、对公民需求的积极回应，同时地方政府需要在国家—社会关系重构中扮演重要角色，从而对全社会实行民主治理。研究者列举了参与式治理因为促进分权治理的民主化而产生的潜在结果：迫使地方政府更具有参与性和责任性、产生了社会资本、增强了地方集体行动的能力、改善服务受益人的目标定位、使提供的服务更符合受益人的期望、增强了提供服务的能力。
(二)商议民主
米勒(David Miller)等人把商议民主理解成一种民主的决策体制或理性的决策形式，在这种体制中，每个公民都能够平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达意见，愿意倾听并考虑不同的观点，在理性讨论和协商中做出具有集体约束力的决策。因此，参与式治理就是多元化的利益相关者通过对话、协商和妥协达成平衡和整合的商议民主治理过程。巴西等国参与式预算的试验表明：发生在参与式治理中的竞争与商议有助于获得更好的政策结果并使国家决策更加透明、平等。在参与式预算中，预算不再仅仅由地方政府有关部门决定税收征收和公共财政开支，公众也通过参与讨论、协商的程序来决定收入和支出数量、投资地点、时间、方向、优先顺序，以及由政府开展的计划和行动等。参与式预算强调预算决议的合法性应该建立在公民对公共预算普遍参与和广泛讨论协商的程序基础之上，而通过民主协商和参与预算过程，既保护了民众的政策知情权、参与权、决定权和监督权，又有效约束了地方政府行为，促进了政府与民众的良性互动，提高了地方预算的合法性。巴西阿雷格里港的参与式预算取得了令人瞩目的成就，借助于公众的参与式预算，形成了对腐败的强有力制约，节约了预算资金，当地拥有巴西最好的公共交通服务、99.5%的人能享受到高质量的饮用淡水等。
(三)赋权于穷人
参与式治理改革的终极目标是赋权于穷人，旨在加强那些长期处于公共决策之外的个人或群体参与制定与他们日常生活密切相关的政策的能力。参与式治理的关键是赋权于穷人，使他们获得能力与自信，能够分析身处的现状，达成共识，做出决策和采取行动以改善其处境，从而最终实现善治和社会公平的可持续发展。20世纪90年代末以来，许多研究者注意到参与式治理机制在增进人类能力和赋权于穷人以克服既有社会和政治权力结构弊端中的潜在效用，他们倾向于认为参与式治理只有在挑战了既有制度与结构并因此而克服了不发展的结构性条件后才会在改善穷人生活中获得成功。研究者认为参与式治理的基本特征在于“深化、拓宽了普通公民有效参与和影响那些与他们直接相关的政策的途径”，因此参与式治理也是赋权于民。基于这一视角，参与式治理不仅要赋权于民，让长期被排斥在公共政策过程之外的普通民众有能力认识自己的真实处境，而且还要使他们能采取行动来改善自己的处境。
(四)自治
在巴伯的强势民主理论中，公民参与“激励着我们自己认真对待公民身份。我们不仅仅是选民，当然也不能仅仅把自己看做是政府的顾客或者保卫者。公民是管理者，也就是自治者、共治者与自己命运的主宰者”。参与式治理就是要让公民在公共服务日常规则的制定与执行中发挥影响力，从而引向自治。由公民自己管理和控制地方社区的事务是地方自治概念的中心。鉴于公民社会中蕴含着解决社会问题的无穷潜力、专业知识、技能与经验，为构造全面和可持续发展的基础，地方政府应致力于培养公民的自治能力，正如人们期待政府为市场经济顺利运转提供稳固的法律基础那样。埃利诺·奥斯特罗姆通过对大量案例的实证分析证明了一群相互依赖的当事人在管理公共资源时的确可以建构自己的网络，“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”。因此，参与式治理是绝对必要的，不仅在动员地方民众和资源以用于发展方面，而且在最初外部的或政府的帮助撤出以后，保证计划成功和可持续性方面也是如此。
尽管研究者从不同理论视角来理解参与式治理，但他们都认为参与式治理有助于克服委托代理困境：一方面，参与式治理会促进公民偏好的信息从民众向政府的流动以及政府决策与行动的信息从政府向公众的流动以缓解信息不对称的压力；另一方面，公民被吸纳进入决策过程有助于减少地方政府在选择中的自由裁量权。最终，当民众有效地参与公共政策过程时，地方政府的可问责性被强化了，因为民众可以要求地方政府不断采取正确行动。因此，参与式治理既有助于培养积极公民、培育社会资本、增进治理的合法性，又可以通过将利益相关者纳入公共服务供给过程而增进治理的有效性。
