二、包容性治理的逻辑框架与操作方略
包容性治理，作为一种更加全面、更趋公平，同时也是更具人文关怀、更具有可持续性的发展理论和管理战略、价值理性与工具理性的统一体，它包含着极为丰富的理论意涵和思想内核。从逻辑框架和操作方略上看，包容性治理主要涉及治理主体、治理过程、治理成果等几个方面，下面我们将从上述三个维度的功能定位、理论特质、操作性特征等三个向度分别进行阐述。
1.治理主体的多元性是包容性治理的逻辑起点
正如学者们所言，社会治理范式与社会管理范式最根本的差别就在于治理主体的多元性，基于此，鼓励全体社会成员积极参与社会治理就成为了包容性治理的逻辑原点。事实上，治理主体的多元性是治理成果分配上利益共享的逻辑起点，没有全体社会成员多元参与、互动合作，善治的利益共享也便失去其社会公正性。因此，社会治理的包容性首先体现为治理主体资格的代表性和包容性(13)。在极端的排斥性治理中，政府成为治理的唯一主体，治理决策权力成为政府特权，其垄断公共政策的制定和推行，极端否认或拒斥其他利益相关者加入。强势的“全能政府”不仅管理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务，其最大弊端是导致政治专权和管理低效，完全扼杀了社会成员的创造性和自主性(14)。与此相反，公共管理时代的治理主体是多元的，政府不再是唯一的治理主体，这种治理主体的多元化转向对治理制度、组织结构以及行为方式均提出了变革的新要求，这是与结构—功能主义者所倡导的“结构决定功能”思想完全契合的。富有包容性的治理主体结构试图包容各种肤色、种族、性别以及社会经济状况的人群，治理的权威来源于多元合作的网络权威，反映和代表着受到群体决策影响的各种利益相关者。
客观地讲，包容性治理的重要特征之一，就是它非常重视弱势群体的发展。之所以如此，主要是因为相比于其他群体，弱势群体参与社会治理、社会发展的可行能力极弱，发展机会匮乏，特别值得重点关注。因而，重视弱势群体的需求特征，扩大社会治理主体的范围，无疑成为包容性治理的操作性重点。针对妇女、儿童、少数民族、受灾者、贫困者等社会弱势者，采取积极有效的措施，进而平衡社会治理中强势既得利益集团与弱势利益相关者的关系。除了在治理主体结构组成上特别安排那些因为历史或现实原因表达不足的群体代表以外，还包括设计各种便利措施帮助弱势利益相关者参政议政，尤其是在知识、资源、能力等方面赋能于弱势利益相关者。
2.治理过程的合作性是包容性治理的本质要求
所谓治理过程的合作性强调的是政府有效调动外部资源，政府与社会协力合作、市场机构弥补政府的不足，是政府完善社会治理的保障机制，因此，我们说倡导治理过程中的合作性，是包容性治理的本质要求。在社会的高度复杂性和不确定性的条件下，在由多元治理主体构成的社会治理体系中，“政府本位主义”已经丧失了事实合理性。在多元治理主体并存的情景下，共同开展社会治理的行动必然是合作的，这亦体现出“包容性”思想的精髓。合作意味着平等互动关系的确立，意味着治理共同体行动凝聚力的生成，意味着以“去中心化”的结构来取代“中心—边缘结构”，换言之，合作首先意味着“主客体结构”的消解。治理的合作者在合作行动中都具有充分的主动性，他们之间不再是界限明晰的主客体关系，而在后工业时代背景下的“社会治理”逐渐转向“包容性合作治理”时，就需要“告别”主客体二分的思维，在社会治理主体之间寻求平等的合作者关系。对于平等的合作行动者而言，政府与其他的社会治理行动者之间应当是一种平等合作的关系，政府的角色扮演绝不应当凌驾于其他社会治理主体之上，正如包容性治理体系绝不允许任何“行政傲慢”发生，因为只要在政府中存在任何形式的“行政傲慢”，就会对合作构成巨大威胁，就会妨碍政府与其他治理主体间的合作，行政傲慢必然阻止行动过程中的一切信息共享与必要沟通，而平等正是合作的必要条件。
由于，社会治理中的行动者就是一个由政府、非政府组织和其他社会自治力量构成的行动者系统。因此，针对包容性合作治理而言，其关键就是处理好治理主体也即行动者之间的合作互动关系，处理好“主辅式合作”和“参与式合作”的选择关系。前者意味着以政府为主导，其他治理主体为辅助，后者意味着治理主体基于特定互惠目标、共同治理内容，在自主、平等、诚信原则下展开合作。从政府单一主体的社会管理到多元主体共同承担社会治理职责，这是人类社会治理史上的一场巨大的变革过程，它对政府提出的要求也具有挑战性(15)。目前，我国各级政府与其他治理主体之间的合作关系多是以“主辅模式”出现，党的十八届三中全会提出了我国社会治理体制的基础架构就是“党委领导、政府主导、社会参与”(16)，这就需要打破政府在社会管理中的垄断地位，逐步放权于市场、社会组织、公民，形成政府计划干涉更少，资源占有更少，行政管理更少，重新(审视)构建政府与市场、政府与社会组织、政府与公民之间的关系。多元化的参与主体合作模式可以解决我国传统社会管理模式下“全能政府”格局带来的诸多弊端，比如，通过鼓励社会组织积极承担起政府让渡的部分社会事务管理职能就是一种有益尝试：它一方面可以增强社会组织、社会管理与社会服务的积极性与有效性；另一方面可以化解政府财政危机与效率危机，将政府职能重点向价值层面进行转移，为政府职能由“划桨”向“掌舵”平稳过渡提供机会。
3.治理成果的共享性是包容性治理的主要目标
之所以我们要特别强调治理成果分配上的利益共享，是因为，成果共享是包容性治理追求的最主要目标之一。无论是强调治理主体多元参与，还是治理过程合作互动，抑或治理体系的公平公正，实质上都是实现包容性治理成果利益共享的必然要求。如果没有治理成果分配上的利益共享，包容性治理就是不完整的，包容性治理对治理主体、治理过程的要求最终是要通过治理成果的利益共享体现出来。包容性治理利益共享的落实需要通过成果知晓的公平性与成果分配的共享性体现出来。具体地说，首先，治理成果的知晓需要具备公平性。极端排他性的社会治理主体往往以“强势集团”自居，掌握了治理成果获取的巨大话语权，而普通社会成员与其他利益相关者无从知情、无可置喙；与之相反，包容性治理采取多种渠道使得治理过程、治理成果透明、公平，进而使全体社会成员知晓治理愿景与治理成果，以便利益相关各方均能获取相关具体资料和数据。其次，在治理收益和社会资源的分配上需要具有共享性。排他性的治理中少数既得利益群体攫取绝大部分治理成果与社会资源，且凭借其压倒性的资源优势和权力优势来决定资源的分配；而在包容性治理中，社会资源的分配决策取决于公共利益最大化的需要，各种利益相关者都能公平地共享治理成果或通过合理渠道申请获得社会资源，也就是说，社会资源的分配政策应当是包容性的，并有意去消除社会成员在治理成果共享中遭遇的排斥与不公平。
如前所述，治理成果的包容性集中体现在利益分配的公平性与共享性之中。包容性治理的成果共享就其具体操作而言，是一个多维的成长过程，其不仅局限于国民收入总量增加与分配合理，还包括经济的非收入维度、社会的非经济维度与政治维度的协同进步。然而，在我国国民收入分配体系中，劳动报酬在国民收入初次分配中所占比例仅为GDP的40%，远低于世界上通行的60%标准(17)，加之国民收入的二次分配有失公平，这就在一定程度上激化了干群冲突、劳资冲突和贫富冲突，拉大了人均收入差距、城乡差距、地区差距与行业差距，同时，也使整个社会的利益格局呈现出极为复杂的局面。鉴于此，有学者提出包容性治理对于国民收入合理分配能起到的是决定性的作用，包括劳动者、生产者和政府各自所得所占比例的相对合理性、各地区在专业化分工和协作中各自所得所占份额的相对合理性、国家在国际分工体系中所得份额的相对合理性、不同行业的从业者收入分配差距的合理性、不同社会群体收入差距的合理性等(18)。包容性治理在经济的非收入维度、社会的非经济维度以及政治维度中的具体表现是：公共财政的惠民性(取之于民，用之于民)、公共政策公正性(回应公共需求，解决公共问题，公共权力与公共利益辩证统一)、公共资源的竞争性(杜绝“行政强势”与“行政傲慢”)、公共服务的可及性与可得性(确保社会成员发展的起点公平性)，公共管理的人本性(社会成员既是管理的主体要素，又是管理的根本目的)、公共治理的民主性、有效性与包容性等。以公共服务的可及性与可得性为例，基础性公共服务，包括水、电、气、交通与通讯基础设施、邮电与气象服务等，应避免行政过度干预导致垄断高价；经济性公共服务，包括科技推广、咨询服务以及政策性信贷等，应加大民众知晓力度，拓宽服务领域，增强其有效性和便捷性；社会性公共服务，包括公办教育、公办医疗、公办社会福利等，应突出“底线公平”特征，重点回应社会弱势群体的基本需求；安全性公共服务，包括军队、警察和消防等具有公共物品明显特征的服务，其收益的非排他性与不可分割性、消费的非竞争性、建设投入的规模性决定了其只能由政府独自提供。在社会维度方面，社会保险体系的安全性与灵活性、社会服务体系的可及性与可得性等，都是包容性治理的重要关切。
