自2003年抗击“非典”以来，我国应急管理以“一案三制”为核心，在应急预案以及体制、机制、法制建设上取得了长足进步，极大地提高了突发事件的应对水平。但是，随着城市化进程的快速发展，城市经济、社会、生态环境系统的复杂性、耦合性日益增强，城市关键基础设施的脆弱性不断加大。在现代化城市中，低概率、高影响的复杂性危机时有发生。我国应急管理体系的设计以低度复杂性、低度不确定性的常规突发事件为核心，应对城市复杂性危机经常失灵，成为制约我国应急管理能力进一步提升的瓶颈。
城市复杂性危机的特点
一般而言，常规突发事件重复发生，信息清晰、明确，有规律可循，其演进机理比较简单，影响范围和损害程度有限。应急管理者可以调动本地资源，按照程序予以有效应对。各有关部门按照各自事先明确的职责和应急预案的规定，赶赴现场进行处置，复杂程度较低，我国现有应急体系擅长应对此类突发事件。但是，在快速城市化过程中，应急管理者不时要面对复杂性危机。它们是非常规的，具有以下三大特点：
一是低概率、高损害结果，且结果难以被有效控制，发生后往往会造成社会恐慌。与常规突发事件相比，城市复杂性危机发生的概率较低。例如，北京“7·21”暴雨为61年一遇，但是，其损害结果非常高，造成了严重的城市内涝和远郊区县的山洪、泥石流，引起了国内外舆论对城市安全的广泛关注。不仅如此，诱发城市复杂性危机的致灾因子往往发生作用的时间十分短暂，令人猝不及防，使事前的准备措施及临时性的风险减缓工具不能有效发挥作用。所以，当复杂性危机发生后，应急管理者主要面临的任务是斩断危机传染与扩散的链条，最大限度地降低危机所造成的影响，避免一类危机引发另一类危机。
二是不可预测性与不确定性，人们很难对其进行监测并发布预警信息，并且危机的发生、演进都充满不确定性，既往的处置经验出现失灵。有些特大火灾爆炸事故，在性质上往往不单单是安全生产事故，而是一场城市复杂性危机，具有高度的不确定性。其发生不仅不能预测，更不能预警。爆炸瞬间发生，几乎没有给现场处置人员及周边区域公众预留足够的疏散时间。在灾难发生之后，人们并不知晓何种危化品起火、爆炸，也不能依据已有的经验进行处置，危机具有很强的不确定性。应对复杂性危机，应急管理者的创新与临机决断能力至关重要，单纯依据既往的应急经验或墨守既定的应急预案无疑会导致应急效率的低下。
三是跨界性，即跨越地理边界、职能边界和时间边界，使应急部门日常设定的清晰职责发生紊乱。复杂性危机不受地理边界的约束，所以相邻区域应开展应急合作、相互支持。同时，复杂性危机也不受职能边界和时间边界的约束。在突发事件应对的制度设计中，不同性质的突发事件对应着不同的主要责任部门。但是，复杂性危机在长时间的演进过程中会跨越日常设定的职能边界，需要多方协同。例如，2005年，东北某化工厂的爆炸本来是一场企业内部的安全生产事故。但是，在灭火的过程中，消防用水将化学残留物冲到了松花江中，引发了生态危机，造成了不同属地之间的矛盾。
目前，我国正处于从工业社会向后工业社会过渡时期，工业社会的问题未解决，后工业社会的问题又接踵而来。在过渡时期，我们既要补上工业化的课程，同时又要追赶后工业化的浪潮。在应急管理领域，这表现为：既需要完善现有体制、加强常规突发事件的应急能力，更要超越现有体制、提高复杂性危机的应对水平。两者之间可能存在矛盾，如何取舍和解决？相比较而言，后者比前者更为重要，因为：第一，我国已经进入工业化后期，即将迈入后工业社会，应急管理要具有一定的前瞻性；第二，经过十多年的建设，以“一案三制”为核心的建设强化了常规突发事件的应对能力，复杂性危机应对成为我国应急管理一块必须弥补的“短板”；第三，复杂性危机所产生的负面影响和危害后果更大，更有可能引发社会的不安与恐慌，也更容易成为媒体和舆论热议的焦点。
