(二)生成的社会条件：国家与社会分离背景下的官僚政治
随着社会生产力的发展，人类社会分工不断发展，私有制和阶级开始出现，阶级和阶级对立也逐渐产生。人与人、家庭与家庭、行业与行业、集团与集团、阶级与阶级的特殊利益与社会的共同利益出现矛盾和冲突，危害到人类的共同利益和协调发展。为了克服这种矛盾和冲突，需要一个凌驾于各种特殊利益群体之上的强力机构，以维护社会的稳定共处。“共同利益才采取了国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式”，国家就在私有制和阶级的基础上产生了。在阶级社会里，国家经常被标榜为全社会所有人的代表，但事实上国家无非是阶级斗争的产物，是统治阶级借以实现其自身共同利益的政治形式，是人的异化在政治上的表现。只不过它采取了“虚幻的共同体的形式”，以此掩盖了其作为“一个阶级统治着其他一切阶级”的实质。[9]随着国家的出现，官僚机构和一般意义上的官僚政治也应运而生，这些机构无非是为了维护统治阶级的地位和保护统治阶级的私有财产而设立的特殊机关。“所以，官僚政治是官僚主义发展的高级形式，它的诸多运作方式和表现形式，如君主政体、贵族政体和民主政体，还有选举、审判甚至战争等，也是与阶级统治相配套的对人民行之有效的阶级统治和社会管理形式。“在剥削阶级社会，官僚政治是一个谁也跳不出的圈子。”[10]一般说来，官僚政治必然建立起与之相适应的官僚制度，而这种政治和制度则不可避免地会产生各种各样的官僚主义弊端。
国家是阶级矛盾不可调和的产物，是一个阶级压迫另一个阶级的工具。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中揭示了这种对立的必然性：“由于国家是从控制阶级对立的需要中产生的，同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，他照例是最强大、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。”在国家所设置的官僚机构中，各级官僚总体上属于统治阶级的一部分，拥有和使用属于统治阶级的政治权力，为统治阶级服务。这种政治上的特权使得各级官僚很容易形成高高在上的控制欲和优越感，运用所掌握的权力侵夺人民的财产和自由。在统治者和被统治者的利益博弈中，官僚必然是站在统治阶级一边的，虽然也可能有极少数的“叛逆者”。这种官僚主义是由社会形态和政治制度决定的，只要还处于阶级统治和阶级对立的历史阶段，这种官僚主义就会始终存在，并凭借其意识形态、法律制度、经济社会基础而合法化。而利用手中权力践踏社会形态和法制制度，为了谋取个人或小集团利益滥用职权，推诿扯皮，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等，则是“合法性”官僚主义的极端形态，不仅会遭到人民群众的坚决反对，也会被统治阶级为维护其统治而打击。
(三)生成的人性基础：基于理性经济人假设的官僚自利行为选择
官僚主义产生，除了缘于社会分工基础上的管理职能异化和官僚统治的制度性缺陷外，还与官僚人性中的自利行为有关。亚当·斯密最早阐述了“经济人”思想，认为社会个体都不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途，所考虑的不是社会利益而是其自身利益。“经济人”也就是理性算计人，考虑在社会行为和市场行为中如何以最小的成本获取最大的利益。后来，新制度经济学理论、公共选择理论把基于人性论的“经济人”理论，导入到对官员行为动机的分析中。传统政治学理论认为官僚是公共利益的代言人，是受公众委托行使公共权力、谋取公共利益的公仆，理应除了公众利益之外没有自己的特殊利益。而公共选择理论的“经济人”假说认为，官僚也是追求个人利益或效用最大化的，其目标既不是公共利益，也不是机构绩效，而是个人收益。当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照成本——收益原则追求最大化效用或利益。作为选民个体总是趋向选择那些预计能给自己带来更大利益的政治家或政治选择方案，同样，作为政治家或官僚，在政治市场上追求着自己的最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等等，而把公共利益放在次要地位。官僚无节制地追求最大自身效用的消极后果，则是官僚主义盛行、形式主义滋生、行政效率低下，甚至是寻租日盛、腐败横行。
按照这一“经济人”假说理论，各级官僚机构中的官僚，在服从君主或国王命令时，并不是完全顺从的，并不能完全遵守统治阶级为其设定的行为规范，因为他们还有与统治阶级共同利益之外的个人利益、家族荫庇及行为。他们是独立的利益主体，具有一定的官场潜规则和文化，甚至把国家的目的变成了单个官僚的个人目的，变成了其升官发财、飞黄腾达的手段，运用手中掌握的权力谋一己之私。从这个意义上讲，理性“经济人”官僚既与公众相对立，又是统治阶级内部的异己分子，是统治阶级的整体利益的破坏者、侵蚀者。当管理监督不力、自律意识缺乏、社会风气不正时，作为理性“经济人”的官僚，其人性中的自利行为就会导致官僚主义的泛滥。这种基于理性“经济人”假设下的官僚自利性行为选择而生成的官僚主义，既与人民利益严重冲突，又违背了统治阶级的整体利益。这类官僚在管理职位上的履职无疑是不合格的，直接破坏了法律所维持的治理秩序，对整个社会稳定也具有极大的破坏性，是一切国家和社会最难以承受的危害，也是最易死灰复燃的毒草和顽疾。与这种官僚主义的斗争，也是长期的、反复的和艰巨的，将必伴随着反官僚主义斗争的始终。只有当官僚主义进入棺材后，它才会寿终正寝。
