PPP模式是制度供给的伟大创新
第五个视角是非常重要的PPP投融资。现在从中央政府到地方政府和有关部门反复提到、媒体也在热议的PPP在中国大有可为，我们把它评价为制度供给的伟大创新。我们认为，当下中国需要强化增加有效供给的“聪明投资”，PPP就是这样一种融资、投资形式，而且从这种投融资模式的创新可以上升到管理模式、治理模式创新的高度。政府方面为什么要推动这个机制创新？当然有一系列具体的原因，但至少可以简要地勾画一下这种PPP创新可产生的五个方面的正面效应。PPP与政府关切的问题、企业关切的问题、公众关切的问题和改革、法治的问题，都有内在连接。
第一，中国面对城镇化、老龄化，未来几十年的发展中天文数字的政府资金支出压力，必须找到一个机制来加以化解。静态算账也要几十万亿元的相关基础设施、公共服务投入，事关政府能否胜任其应履行的职能，必须以PPP将业已雄厚的民间资本拉入公共工程的投融资中，在此过程中再结合多样化的市场融资工具。因此，这对于政府更好地发挥作用显然是十分关键的。
第二，对于公众来说，对投资领域里起支撑作用的基础设施、公共工程、公共服务等公用设施，PPP所形成的供给并不是简单地把各方的财力合在一起提供出项目，而是一种绩效升级版的打造。因为几方合作是“一加一加一大于三”的机制，政府、企业、专业机构把它们的相对优势合在一起形成合力，发挥各自优势去应对项目运作中可能遇到的风险，可降低总体风险而提高整个项目建设、运营和服务的水平。比如，中国本土民间资本介入的第一个PPP概念之下的BOT项目是泉州刺桐大桥。1990年代初，以科威特贷款为主建成厦门机场之后，厦门去泉州方向的人流、车流迅速上升，带来的当然就是资金流、信息流、商机和发展的新局面。泉州政府知道晋江上咽喉要地必须要赶快建成刺桐大桥，但是算一算需三亿多的投资，没有钱，怎么办？听说有外资进来做BOT的，问了一圈谈不成。这时候正好本地一位姓陈的企业家手里有几千万元可用的资金，他听说后愿意做，因为几年前他在香港考察就知道有这种基础设施用BOT方式来投资运营的例子。一拍即合，然而政府给他的条件是十分苛刻的，必须三年完工，如果延期，所有经济方面的责任都由民间这边承担，另外质量上一定要按最严格的标准，不能出问题。而陈总这边的考虑早已胸有成竹，为什么？这是企业家的特点，他已经想好这个事情一旦要做，必须招投标，建设方是招投标中标的第一号，然后他把落败的第二方，即招投标排在第二位但也很有资质的公司，聘请为这个项目的监理方。他说，我就让这两个“死对头”紧紧咬在一起来处理工期和质量之间的矛盾。这样一来效果非常好——过去这种建设工程政府来做，工期延长是家常便饭，而且动不动超概算，质量上也很容易出纰漏。最后的结果是刺桐大桥实际上两年半多一点就竣工，投入使用后到现在为止，快二十年了质量上无懈可击，一点毛病也挑不出来。这样一种在新的机制之下达到的新境界是过去望尘莫及的，得到的好处落在哪儿？最重要的是落到公众，使公众得了实惠，桥梁提前一天通行，我们的社会成员包括人民群众和企业就早一天受益，到现在质量上无懈可击，大家就更受益。这就是PPP的第二个正面效应。
第三个正面效应，是使一批偏好上不倾向于做风投创投而是愿意和政府合作一下锁定未来二十年甚至更长时间有可接受投资回报收益的资本和企业，找到自己生存和发展的空间。事实上，有这种偏好的资本和企业为数非常可观，很多企业家愿意锁定这么多年可接受的投资回报以后，可以有更多精力去做别的事情。所以，PPP为企业更好发挥投资主体作用、发育现代市场体系提供了一个很好的平台。
第四个正面效应要联系混合所有制改革的推进。过去中央已在现代企业制度代表形式——股份制的推行方面表述为“公有制的主要实现形式”，但实践中仍未消除“国有股一股独大”和民营企业有了前后两个“三十六条”但仍冲不过“玻璃门、旋转门、弹簧门”的纠结。股权结构演变是“国进民退”，还是“国退民进”呢？错了！中央现在的基本逻辑就是淡化这种贴标签式的无谓的争论，还是回到邓小平的改革智慧，应该寻求在现代国家治理中的多赢、共赢。“六十条”把混合所有制表述为“基本经济制度的重要实现形式”，主打的就是最大包容地把不同的股份充分地混起来。而PPP和混合所有制对接，就有这样一个天然地矫正国有持股方面一股独大偏好的机制：政府越是以较少股本调动较多民间资本合作，越能体现其工作成绩和水平。
第五个正面效应是PPP和十八届四中全会全面推行依法治国的基本精神对接。要发展PPP，不可能一哄而上，首先要法律先行。依法保护PPP的稳定性和各方权益，也结合了培养中国社会的契约精神、诚信意识、专业素质，而且有助于在现代文明中寻求共赢和合作中的“最大公约数”。要学会寻求妥协，政府、企业和各类参与PPP的专业机构之间，如果没有妥协是根本不可能达成合作协议的。另外，这是一个政府放低身段，和其他参与各方平等签约定协议，以契约形式来实施的项目建设。显然，PPP对于推进法治建设的催化作用，弥足珍贵。
最后，我们在看到发展机遇的同时，也应正视新常态阶段中面临的一系列新挑战。习总书记说到新常态时，非常强调的根本一点就是“创新驱动”，“惟改革创新者胜”；他也多次强调“冲破利益固化的藩篱”，要“攻坚克难”啃硬骨头。我们应该在投融资领域高举改革旗帜，有所作为地让市场发挥配置资源决定性作用，通过优胜劣汰打造经济升级版，同时“有效政府”发挥应有的作用，使民间层面涌现更多的智慧、潜力和活力，由此形成投融资和金融体系服务于实体经济升级换代的新局面。这样一种历史潮流中的投融资创新大方向，值得我们去共同努力。（作者系财政部财政科学研究所原所长、中国财政学会副会长）
