南开大学马克思主义教育学院教授、博士生导师 纪亚光
【摘要】在我国党风廉政建设工作中，如何处理党委与纪委的关系，是自纪委设立后便一直存在的难题。在现有基础上进一步理顺党委与纪委在党风廉政建设工作中的关系，应按照监督主体高于或至少平行于监督客体的有效监督原则，进一步改革现行党的纪律检查工作双重领导体制，使纪委拥有事前监督、制约决策、监督决策的执行和对决策执行不力进行惩戒的监督和制约权限。
【关键词】党委 纪委 领导体制 监督 制约
【中图分类号】D261.3 【文献标识码】A
在我国党风廉政建设工作中，如何处理党委与纪委的关系，是自纪委设立后便一直存在的难题。十八大以后，这一问题引起了党中央的高度重视，党的十八届三中全会明确规定：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”从我国党风廉政建设的视角解读党委主体责任与纪委监督责任的确立，可以看到，这一制度规定，使党委与纪委在党风廉政建设工作中的职能发生重要变迁，有助于党委与纪委在反腐倡廉工作中形成合力，表明我国党风廉政建设的工作机制发生了根本变化。同时，值得注意的是，党风廉政建设责任制的制订，实质上是深化纪检监察工作领导体制改革的一项重大举措，其目标指向是形成科学有效的权力运行制约和监督体系。应该说，党风廉政建设责任制的出台，是我国反腐倡廉工作由“治标”阶段向“治本”阶段转型的显著标志，具有深远的历史意义和影响。
长期存在的难题
长期以来，由于职责与权限界定问题，党委与纪委在我国党风廉政建设工作中的关系一直复杂、微妙。
中华人民共和国成立之初，党的各级纪律检查机关开展工作便遇到了来自被监督部门和领导干部的阻力。根据公开报道，当时“被监督部门和干部对党政监察工作的对立情绪严重，认为监察工作给他们增添了麻烦，妨碍了他们行使行政职权”①，“一些干部认为监察机关是‘行政法庭’、‘政府巡视团’，或是‘打苍蝇’、‘找岔子’的机关”②。所以，他们既不抽调干部充实纪检监察机构，也很少讨论纪检监察工作。在监察人员为开展工作碰到阻碍的时候，不给予必要的支持；在监察工作有了缺点的时候，便多方加以责难，甚至想乘机缩小纪检监察工作的权力，认为自己应该享有更大的权力和更多的“自由”。“有这种错误思想的人，在国家机关和国营企业部门中是相当多的”③。在阻力与压力面前，许多监察工作人员在履行其职责时顾虑重重，往往“抱着姑息迁就的态度”，怕搞坏关系、怕“穿小鞋”，许多案件长期拖延，不了了之。④甚至有些党的纪检监察干部有意或无意地向党委和上级监委隐瞒真情，封锁消息。⑤
1955年，党的监察委员会成立，为解决党委与纪检监察机关的关系问题，专门对党的各级监察机关和各级党委的职责与权限进行了细致划分。其中，对党的各级监察机关的权限作出如下具体规定：“各级党委委员如有违反党章、党纪和国家法律、法令的行为，应由同级党委处理； 但上级党的监察委员会认为必要的时候，有权直接加以处理。地方各级监察委员会在对上级党委委员和同级党委委员进行检查的时候，以及在对上级和同级党委所管理的干部职务名称表内的干部给以撤销工作以上的处分的时候，应分别征得上级和同级党委的同意。如地方监察委员会认为同级党委的决定不适当的时候，有权向上一级党委提出申诉。党的中央和地方各级监察委员会有权检查下级党的组织有关违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，并向同级党委提出处理意见。”⑥以上举措，在实际运行中收效甚微。1956年12月，中央监察委员会在工作报告中指出：“有些案件在检查时，事实不能及时查清，时间拖的过长，或是事实虽然查清，但是大家对问题的是非和性质认识不一致，以致长时间不能定案。还有的案件，在定案以后犯错误的人又有意见，当地组织又有异议，需要重新检查。”⑦其结果是“中央监委对地方各级监委的工作情况和党员违反党纪的情况，泛泛了解较多，典型调查很少，对下面的材料也缺乏系统的研究，不能及时地总结、传播好的经验和及时地给下级监委以具体帮助。”⑧由于党的监察制度难以有效运行，有的监察干部甚至产生了“党委对各个部门有亲疏之分，监委是孤儿”⑨的情绪。
1957年以后，各级党委对党的监察机关的领导朝绝对化方向发展，其表现是，不仅要求各级监察委员会完全接受同级党委的领导，“对党委要多请示、多报告……，重大的案件和工作安排，要提请党委讨论、指示”⑩，而且上级监委派出的监察人员，在检查处理案件时，也要“在当地党委领导下进行工作”。强调党委的绝对领导，造成了党委与党的监察委员会职责与权限的混乱，党的监察机关缺乏必要的履行职责的独立性。其结果，不仅使党的监察机关不能行使对同级党委的监督与制约职能，而且对下级党员干部的监督亦困难重重，其基本的维护党纪的作用难以发挥，进而于1969年被撤销。
“文化大革命”结束后，重新恢复的党的纪律检查委员会确立了同级党委与上级纪委双重领导体制，并明确规定了党委与纪委的相互关系：同级党委侧重对纪委的思想组织建设、工作部署和违纪案件查处等方面加强领导，给以具体的支持和帮助，为纪委的工作和生活创造条件。上级纪委的领导侧重于对下级纪委的工作进行检查，对下级纪委报批的案件处理意见及时审定，对下级纪委与同级党委处理意见不同、下级纪委请求复查的案件予以复查，对于下级纪委主要领导干部的任免、调动提出意见等。但是，在实际运行中，这种双重领导普遍表现为“地方领导与系统领导‘一头硬，一头软’的状况，即一些地方和部门的领导囿于局部利益，干预或阻挠监察机关依法行使职权，造成监察工作下情上达受阻，违法违纪行为难以及时严肃查处，上级监察机关的指示、意见被搁置等等”。
通过如上史实的考察，我们可以看到，在党风廉政工作中，党委与纪委紧张微妙的关系长期存在，虽经多次协调而效果并不显著。其结果，不仅严重影响了党风廉政建设的实效，致使权力腐败现象难以有效遏制，甚至出现了一些地方、部门的“塌方式腐败”。同时，更加值得注意的是，腐败现象的高发、多发严重影响了党的形象和地位，进而严重削弱了党的领导，给中国共产党执政带来严峻挑战。显然，调整党委、纪委在党风廉政建设工作中的关系，使党委与纪委各负其责，成为有机的整体，进而产生行之有效的党风廉政合力，是一项既迫在眉睫同时极具挑战的工作。
