五、加大对部门规章和地方政府规章调整事项的限制
在现行立法实践中，一些部门规章和地方政府规章存在着“任性”限制公民权利、自由和扩大自身权力、权利的现象，屡遭人诟病。为尽量消除这种现象，这次《立法法》修改，分别对部门规章和地方政府规章调整事项的范围和界限加大了限制。对部门规章，修改后的《立法法》规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责（第80条）；对地方政府规章，修改后的《立法法》规定，设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。另外，对于“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要而先制定的地方政府规章”只能是临时性的，实施满两年需要继续实施相应规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规（第82条）。
在实践中，“任性”限制公民权利、自由和扩大自身权力、权利的不仅是规章，而且更多的是规章以下的行政规范性文件，即各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，俗称“红头文件”。广义的“红头文件”还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件。“红头文件”不属《立法法》规范的“法”的范围，目前没有统一的法律调整，违法的概率比法规、规章要高得多。为了规范“红头文件”，维护和保障国家法制的统一，迫切需要制定全国统一的《规范性文件法》，规定“红头文件”的制定权限、调整事项范围、制定程序和监督审查机制等。在全国性法律出台以前，应鼓励地方先制定这方面的地方性法规对“红头文件”进行制约和控制。
六、完善和强化立法审查监督机制
我国宪法明确规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。根据宪法关于国家法制统一的原则，行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章不得同法律相抵触，下位阶法不得同上位阶法相抵触。为了保障宪法确立的法制统一原则的有效实现，这次《立法法》修改，分别在以下四个方面对立法备案审查制度进行了修改完善：一是规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件——行政法规、地方性法规——进行主动审查（第99条，《立法法》修改前全国人大有关的专门委员会对报送备案的规范性文件只能应有关机关、团体、组织和公民个人的请求审查）；二是规定自治条例、单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况（第98条）；三是规定审查机构经对法规的审查，不仅可对被审查机关提出书面审查意见，还可提出“研究意见”（第100条，修改前的《立法法》规定审查机构向被审查机关只提出审查意见，而未规定提出“研究意见”）；四是规定审查机构应当将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开（第101条）。修改前的《立法法》没有规定审查机构将审查、研究情况向审查建议人反馈的义务，致使审查建议人在提出审查建议后对审查情况一无所知，得不到任何审查信息，从而严重挫伤了广大审查建议人对立法监督的积极性。这次修法给审查机构增加反馈义务无疑将鼓励广大人民群众积极行使对立法的监督权，同时，新《立法法》给审查机构加予的这种反馈义务也必然会给其增加履职压力，督促其认真、积极履行审查职责，以更有效地保障立法的合宪性、合法性。
七、加强对“两高”司法解释的规范
新修改的《立法法》就“两高”的司法解释专门增加了一个专款，规定“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案”。“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”。“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释”（第104条）。
《立法法》新增这样的规定，是为了规范和限制“两高”的司法解释权，多年以来，两高（特别是最高人民法院）发布了大量的司法解释。全国人大和全国人大常委会制定一个法律条文100余条的法律，“两高”往往会制定200多条或300多条的司法解释。有些解释已经不完全是解释，而是在立法或修改立法，即使是解释，有些也是对人大常委会立法解释权的侵越。为了纠正这种偏向，这次《立法法》修改专门增加了这一规定，以适当限制“两高”的司法解释权。在国外，司法机关对法律的解释一般是就个案对法律相应的个别条文做有针对性的解释，很少或几乎没有像我们“两高”这样做脱离个案的抽象性、规范性的解释的。事实上，人大立法往往较为抽象、原则，可操作性低，立法解释又往往迟迟出不来，法院、检察院办案只能“自力更生”。新《立法法》设定了界线，就将倒逼人大和人大常委会提高立法和释法能力，增加法律的可操作性，保障立法供给，满足执法、司法的需求。司法解释越权的现象自然就会逐步减少，乃至最后完全消除。
[作者简介] 姜明安，北京大学法学院教授、博士生导师。
