摘要：全国人大对《立法法》的修改虽然不可能完全解决我国当前立法中的所有矛盾和问题，实现修法的整个预期目标，但对于改进和完善我国的现行立法，增进我国立法的民主性、科学性和规范性，从整体上提高我国立法的质量无疑会产生重要作用和效果。
中共十八届四中全会提出了在我国全面推进依法治国的总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。为保障这一总目标的实现，必须改进和完善我国现行立法体系，以满足依法治国对“良法”，即最大限度体现人民利益，最大限度反映社会发展客观规律的法律规范体系不断增长的需求。为此，十二届全国人大第三次会议对现行《立法法》进行了较大幅度的修改（修改内容总共达46项）。全国人大这次修改《立法法》，不仅是实现全面推进依法治国的总目标的需要，也是实现党的十八大以来党中央提出的“四个全面”的伟大历史任务的需要。“四个全面”对立法提出了前所未有的需求，而现行立法的效率和质量远远适应不了这种需求。从而必须通过修改《立法法》改进和完善立法的体制、程序和立法的监督审查机制，促进立法的民主化、科学化和规范化。尽管解决立法的效率和质量问题不是仅仅依靠修改《立法法》能够解决的，政治体制改革，包括立法机关和人员构成的改革同样是不可缺少的，但是修改《立法法》对于解决立法效率和质量问题有着举足轻重的作用。长期以来，我国立法存在着部门主导的倾向，大部分或绝大部分法律、法规都是部门起草的，社会公众，乃至人大代表的参与度都很低，从而某些立法没有很好地和充分地反映和体现公共利益，没有很好地和全面地反映和体现社会各个不同阶层、不同群体的人民群众的利益，而是较多地反映和体现了部门利益，甚至存在某些行政部门以法谋权、以法谋利、以法谋私的现象。另外，现行立法还存在需求大而供给不足的问题，一些地方，一些部门还存在着乱立法、滥立法、违法立法、越权立法的问题。要解决所有这些问题，均需要动较大的手术修改现行《立法法》：一方面需要通过适当扩大立法主体的范围，解决立法需求不断增加而立法供给不足的矛盾，另一方面要通过改进立法监督机制和加大立法监督力度解决部门和地方乱立法、滥立法、违法立法、越权立法的问题。
十二届全国人大第三次会议通过的“关于修改立法法的决定”是否能解决上述问题呢？《决定》所确定的这些修改对于提高和增进我国立法的民主性、科学性和规范性，改善立法的质量是否能产生切实的作用呢？笔者认为，这次全国人大对《立法法》的修改虽然不可能完全解决我国当前立法中的所有矛盾和问题，实现修法的整个预期目标，但对于改进和完善我国的现行立法，增进我国立法的民主性、科学性和规范性，从整体上提高我国立法的质量无疑会产生重要作用和效果。笔者的这一预期可以从这次立法修改所主要涉及的下述七个方面内容得到证实。
一、确立人大，特别是全国人大和全国人大常委会在立法中的主导作用
我国宪法明确将国家立法权授予了最高国家权力机关，由最高国家权力机关主导国家立法。宪法第五十七条和第五十八条规定，国家立法权由全国人大和全国人大常委会行使。行政立法和地方立法均从属于国家立法，不能超越和违背国家立法。为了切实贯彻宪法确立的这一原则，这次《立法法》修改增加和完善了下述四个方面的规定：一是明确规定全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，充分发挥其在立法工作中的主导作用（第51条）；二是对全国人大及其常委会的专属立法权事项进一步明确、细化，如对非国有财产的征收、征用，特别是确定“税收法定”原则，即税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定（第8条）；三是确定全国人大有关专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案的起草工作，对涉及综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可由有关专门委员会或者常委会工作机构直接组织起草（第53条）；四是全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。国务院法制机构应根据国家总体工作部署拟定国务院年度立法计划，国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接（第52、66条）。
二、保障人民群众和人大代表对立法的广泛和深度参与
我国宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。为了在立法领域贯彻落实宪法的这一原则，这次《立法法》修改，从下述六个方面加大了人大代表在立法中的作用，扩大了人民群众对立法参与的范围和力度：一是将立法原则修改为：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动；二是规定人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求全国人大代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常委会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的全国人大代表参加（第16条）；三是要求人大常委会审议法律案时，应当邀请有关的全国人大代表列席会议（第28条）；四是规定法律委员会有关的专门委员会和常委会工作机构举行立法听证会，要听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人大代表和社会有关方面的意见（第36条）；五是要求行政法规在起草过程中，应通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织、人大代表和社会公众的意见（第67条）；六是确定法律草案及其起草、修改的说明等，以及行政法规草案，除相应立法机关决定不予公布的以外，均应当向社会公布，征求意见（第37、67条）。
