党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]确立为全面深化改革的总目标，旗帜鲜明地提出了“国家治理现代化”的“治国”重大决策。在“国家治理”理念作为国家政治顶层设计出现前后，学界对国家治理体系与治理能力现代化的概念界说、内涵分析、实现路径等研究内容融摄了多学科多领域：有学者将“国家治理”概括为“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。”[2]有学者以为深入探讨国家治理能力的提升路径益于国家“善治”的达成[3]，因此“规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”[4]的治理体系和“治理活动中所显示出的活动质量”[5]的治理能力，都应“从碎片化的一元治理模式逐渐转变为网络型多元治理模式”[6]，以适应民主政治、市场经济、法治、社会自身成长、现代文化发展的要求[7]。然在中国政治发展的特定时空与格局下，我们还应高度重视国家治理现代化的核心价值与根本标准，跳出工具理性之囿，就能在对价值理性的回顾与反思中寻求实现路径的超越与重构。
一、国家治理现代化的核心价值
作为价值哲学的重要范畴，价值取向体现的是一种基本价值倾向。米尔顿·罗克奇将价值取向分为终级性价值和工具性价值，前者用以描述个人或社会存在的理想化终极状态和结果，后者是为达到前者而使用的方式或手段。显然，我们需要探究的是国家治理现代化的终极性价值，而对“治理”、“国家治理”与“国家治理现代化”递进关系的诠释，以及“国家治理现代化”必要性与紧迫性的分析，则是由工具性价值向终极性价值溯源不可或缺的步骤。
(一)治理、国家治理及其现代化
“治理”一词于1979年被奥利弗·伊顿·威廉姆森应用于其论文标题，之后“公司治理”开始在经济领域出现。1989年世界银行就形容非洲的情形创造了“治理危机”，“治理”由此在社会和政治等多领域铺展开来，并逐渐发展成为新公共管理的独特范式。时至今日，尽管“治理”仍是一个发展中的众说纷纭的概念，但并不影响其民主协商、合作参与、“服务而非掌舵”等价值理念获得普遍认同，多元共治的互动过程已作用于各国行政模式改革及政府再造实践，已经并可预见将持续产生深远影响。“国家治理”体现的是国家层面对经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域的施政安排。在治理的航向上，“无政府主义”强化的是政府、市场与公民社会等多元主体的紧密联系，以及权力分配与运行机制的整合重构。因此“没有政府的治理”只是一种理论假设，治理时代国际和国内正式规则的主要制定者及实施者仍是国家。在“现代化”背景下考量“国家治理”，可以发现二者的本质联系——前者是实现后者的价值工具，后者也正是前者的终极目标。国家治理现代化实质上是现代国家理念与政府管理模式的一种自主性调适：现代化的国家治理体系可以理解为核心价值、权威决策、行政执行、经济发展、社会保证和政治互动体系[8]的集合，而国家治理能力则是发挥国家治理体系功能的所有能力的综合体，二者浑然一体，共同投射出“全球化”时代背景下现代化国家的美好图景。
(二)必要性与紧迫性
基于“为什么要推进国家治理现代化”的逻辑起点，追问国家治理现代化的必要性与紧迫性，可以从三个层面予以分析。第一，国家治理体系与能力必须与经济社会发展相适应。改革开放带来了市场经济的高速发展与社会结构的剧变，全球化和无国界的资源流动使单纯或过度的市场化改革、政府对市场的过度干预，均可能成为政府和市场双重“失灵”的导火索。当市场经济向纵深发展，政治上的组织化和制度化却步履姗姗，就必然发生政治动荡和骚乱。相较西方资本主义国家，社会主义国家“让发展成果更多更公平惠及全体人民”，因而国家治理迈向现代化显然具有先天优势。第二，在全球治理的场域，国家治理现代化是实现国家现代化的价值工具。“各国都因全球性问题而形成了一个相互依存的命运共同体，每一个国家都受其他国家行为的影响，参与选择的结果都部分地取决于其他参与者所作的选择，收益也部分地取决于其他成员的行为。”[9]国际上，国家依据国家利益和现实国情参与全球治理时，如若没有现代化的治理能力作为支撑，就勿论参与全球治理的影响力及对国家内政的积极效果。国内，全球化加深和拓展了国际交流的深度与广度，民众对经济与政治发展的期待受西方发达国家主流价值观影响日深，社会主义初级阶段社会发展水平的相对滞后与不均衡易使公众产生心理落差，如何保证国家政治、经济、社会沿着理想轨道和正常节奏发展，树立和加强民族自信与国家自信，无疑也是国家治理现代化的题中应有之义。第三，在国家内部，面对呈几何倍数增长的公众需求，有限政府的行政系统亟需变革，以有效应对错综复杂的社会矛盾和化解相伴而来的社会风险。一方面，与传统国家相比，现代国家所承担的国家安全、经济发展、政治稳定、文化传承、环境保护等方面的国家职能日趋复杂艰巨，而市场经济发展培育市民社会的同时，社会转型过程中多元利益交织引发了公民新兴诉求，当政治组织及其行政体系无法全面满足国家职能要求和回应公民意愿，政府合法性就会受到质疑。另一方面，我国现代化进程中实施的不均衡发展战略导致利益分配不均并持续扩大化，政治体制改革过程中制度转轨使公平、正义、民主的诉求与尚未成熟的新的利益分配机制之间矛盾激化，表现为贫富差距、资源紧张、环境污染、信仰缺失等，社会矛盾的升级与社会风险的放大对治理主体、治理体制和治理手段提出了更高要求。因此，为从根本上化解错综复杂的社会矛盾，国家治理体系与治理能力现代化内在的要求有预见性的实施组织变革与制度创新，以符合社会当前及未来的利益期盼。
(三)以社会公平正义为旨归
“治理”理论以“以公民为中心”，“国家治理”在国家层面上以“更多的治理，更少的统治”表达对公共行政的改革诉求，“国家治理现代化”既是为顺应经济社会发展的必然趋势，也是参与国际竞争与维护国家稳定的时代要求。在上述工具性价值的表征背后，国家治理现代化的终极价值是什么？20世纪末期，西方主流经济学单方面划定其势力范围，并自觉脱离了对社会关系的理解。新自由主义盛行使“经济”凌驾于“社会”之上，“里斯本战略”致力于就业率和科研投入，欧洲福利国家模式式微，进而使民众的切身利益遭受损害。此时，欧盟提出了“欧洲社会模式应当以公民权和社会公正为核心”的改革要求，以期改变经济政策优先的社会发展模式。而在全球化与现代化进程中，我国市场经济体制改革引发了社会结构的变化，中国由一个同质性社会转变为异质性社会：经济的高速发展催生公民意识觉醒，政治、经济与社会发展的不相适应在社会公共理性与价值断裂时，不可避免的诱发各种利益冲突和社会矛盾，构成巨大的社会风险。正是基于对国家现有经济社会发展水平的客观评价，以及对繁荣盛世之下社会发展危机的清醒意识，国家的管理者已认识到，社会上大量有违公平正义的现象不仅极大影响社会和谐稳定，从国家与民族精神的高度，更已变为侵蚀国家与民族自信的恶瘤。由此，“国家治理现代化”被提升到国家深化改革总目标的高度，并明确“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。可见，无论是秉承“多中心主义”将政府、社会、市场多元主体纳入国家治理现代化的主体范畴，还是为实现“政治所要达到的公正和经济所要实现的效率”[10]目标，国家治理现代化以对社会发展整体关切的政治主张，诠释了社会“公平正义”的核心价值理念。
