作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 常纪文
●《环境保护法》虽然通过设立一条原则性规定来规范区域联防联治，但从整体来看，仍然侧重于点源控制，没有把大气污染防治的重要性上升到保证大气环境安全的高度，以致制度建设缺乏系统性和全局性。
●我国经济发展和环境保护进入新的“瓶颈期”的主要原因在于，现有的以区域和行业为对象的分割管理模式造成资源难以得到有效整合，资源分配效益最大化的结果没有实现。
●社会参与具有监督覆盖面广、时间上的连续性等优点，可以有效弥补环境监管视野不足和现场监管的非连续等弊端。这种非意识形态的监管模式在发达的国家和地区普遍适用，表明这种监管模式是保障环境管理活动的有效措施。
2014年 9月，国务院法制办公室公布了《大气污染防治法》修订草案征求意见稿，向全社会公开征求修改意见。和环境保护部送审的稿子相比，国务院法制办公布的征求意见稿删除了 90多条，社会反响很大。这次《大气污染防治法》的修改，有一些问题值得我们予以重视。
现行环保制度依然缺乏系统性和全局性
目前，我国大气污染联防联控规范体系的建设存在两大问题：
一是现行《环境保护法》和《大气污染防治法》，缺乏与《节约能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的衔接机制；2014年修订的《环境保护法》虽然通过设立一条原则性规定来规范区域联防联治，但从整体来看，仍然侧重于点源控制，没有把大气污染防治的重要性上升到保证大气环境安全的高度，以致制度建设缺乏系统性和全局性；没有建立能源总量控制制度，更没有设立区域大气污染联防联控的专门章节甚至条文；侧重于对传统大气污染物的防控，对臭氧排放控制的规定不足，对导致酸雨污染的氮氧化物以及对灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处于初级阶段。
实事求是地说，区域雾霾的严重性已超越了《环境保护法》和《大气污染防治法》制定或者修订时的立法预期。
二是缺乏现行环境法律的明确规范和指引，以致大气污染联防联控工作的方向性和系统性难以得到保障。由于缺乏国家法律和行政法规的支持和指引，区域联防联控难以作出系统性的体制和制度安排。
为了解决上述问题，应当借修订《大气污染防治法》的契机，建立点面结合、区域和行业管理相结合的新型大气环境管理体系。《大气污染防治法》应当为《气候变化应对法》的制定留下接口。征求意见稿设立了专章来规定重点区域大气污染联合防治，但总的来看，规定的系统性和可实施性仍然需要加强。
在我国，区域大气污染防治的法制化合作问题需要解决，需要在国家的主导下建立统一的区域合作规则，需要下一步修改予以加强。
