三、走向合作治理：整体性治理的发展趋势
现代社会公共事务日益复杂，公众需求不断增多，寄希望于一方治百病的模式无法满足当下社会治理的需求。只有结合本国的实际，通过实践得出科学的认识，并对治理模式进行不断的反思与总结，才能逐渐摸索出一种良好的治理模式。当前，完全政府主导的治理模式和完全社会自治的治理模式都已陷入社会治理的困境。按照党的十八大提出构建“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”五位一体的社会治理新格局的要求，在完善以现代科层制为基础的整体性政府架构基础上，健全以政府与社会合作为基础的社会合作治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化，走向服务型治理的现代社会治理趋势。
(一)重返官僚制需要引入合作治理的理念
作为治理理论的分支，整体性治理在回归官僚制的同时，必须要能冲破官僚制的束缚，才能真正具有生命力。通过引入合作治理的理念，破除当下官僚制事实上存在的“政府利益至上”的传统行政理念，应是完善整体性治理的重要内容。官僚制作为一种成熟的组织形式内置于政府组织结构中，长期以来对官僚制的研究也使得各国学者与政府官员深刻认识到官僚制自身存在着根深蒂固的弊病。整体性治理以官僚制为基础对社会进行有效治理，就必须避免重新陷入政府集权、利益至上的治理困境。如何化解“治理主体多元化”与“政府利益至上”间的矛盾是发挥整体性治理作用的关键点。一方面，在实施整体性治理的过程中应引入合作治理的理念并对政府行为加以引导，改变在传统官僚制基础上形成的“政府利益至上”的观念，为整体性治理顺利开展协调与整合提供前提。不变革政府的行政理念，重返官僚制必然会导致整体性治理表面上是部门间与跨部门的合作，实为政府“一言堂”的变种。另一方面，整体性治理应该从重视部门内部的协调与合作转为更加重视政府部门与私人部门、公众的合作，为合作治理创造制度化的环境与路径。治理理论同以往管理理论最大的不同就在于治理主体的多元化合作，而作为治理主体之一的政府，也应是从属于社会治理的。过分重视政府内部的整合，容易把政府作为超越性的治理主体，甚至是唯一主体，并没有实现治理主体间的多元化合作。而注重政府与社会组织的合作，通过社会组织、公众等其他治理主体的对等参与，就能使得社会治理模式呈现出政府治理的纵向网络与社会组织、公众参与治理的横向网络间相互交融的特征。这样不仅通过引入其他社会治理主体实现了治理主体的多元化，更能够在多元主体参与的过程中强化对政府治理主体的监督，把官僚制自身弊端带来的负面影响控制到最低限度。
(二)整体性治理的实质应是服务的整合，而不是部门的整合
整体性治理倡导部门间整合，而在部门整合后形成的大部门内部依旧面临着严重的协调问题，甚至出现了责任归属的困境。一方面，根据整体性治理理论，协调与整合一般是指部门与部门的整合，就是将职能相近的部门归并为一个大部门。然而，整合后的大部门内部仍然由几个不同的部门构成，其内部诸部门同样面临着整合前的协调问题，部门内部的推诿扯皮与资源内耗并不比合并前少。由此可见，在“治理就是服务”的今天，单纯的部门整合并没有在实质上解决公共服务效能低下的问题。表面上看来，碎片化问题因部门的整合得以解决了，但作为公共服务提供者与社会治理的引导者，政府大部制不应是政府改革的目的，而应是手段，其追求的核心还是如何采取有效的方式实现公共服务的有效供给与社会治理的高效运行。整体性治理希望通过整合政府部门，以协调政府内部机构来实现公共物品的有效供给。然而，实践中一些生拉硬拽的部门组合使得大部门内部运作更加混乱，责任界限不明确使得整体性治理的效能远非想象的那么好。如果不从政府服务性出发进行政府改革，所谓的整体性政府、整体性治理改革最终依然没有也不可能走出新公共管理曾经面临的困境。单纯地依靠部门的整合以实现协调，在当下政府人事、组织体系运行中困难重重。只有通过整合服务的方式为公众提供无缝隙的公共服务才能真正实现以公众需求为目标的整体性治理。
(三)走向合作治理：整体性治理的发展趋势
现代社会是一个以公正求统一的社会。就治理而言，一个公平的社会应包容所有的合法社会主体平等地参与社会治理。在完全政府主导的政府治理和完全群众主导的社会自治都无法适应现代社会治理新形势的情况下，以平等、协商、妥协、整合为基本特征的社会合作治理更能有效回应现代社会治理的新需求，更能有效满足现代社会公民大众现实参与的新期待。合作治理是社会治理主体以相对平等的身份，就公共事务进行合作共治的现代社会治理模式。如果说整体性治理模式是因其自身弊端最终难以为继，那么公民社会不成熟、公民文化欠缺、公民意识淡薄、公民能力较低、社会自治制度不健全等因素也导致了我国社会自治面临着严重的治理困境与严峻挑战。作为各种治理主体“妥协”的产物，合作治理有助于实现我国政府治理与社会自治的有机衔接和良性互动，是实现人民当家做主的理性模式与有效路径。
可以说，社会合作治理是对参与型治理和社会自治两种治理模式的超越与扬弃，也是社会治理主体日益公共理性化的必然趋势。在我国践行以政府与社会为基础的合作治理模式，即在党委的领导与整合下，构建政府组织、社会组织、社会公众等各种社会治理主体合作共治模式的基础上，实现政府依法治理与社会依法自治有机衔接和良性互动，是真正实现打造服务型政府、构建社会主义和谐社会，实现人民当家做主的理性之路。
四、结语
政府运用公共管理前沿理论进行改革是一个持续不断的过程，甚至可以说，只要政府存在，政府改革就会一直延续下去。整体性治理以回应“碎片化”问题为出发点，以满足公众需求为一切行动的逻辑，以回答如何协调与整合这两个公共管理领域的传统问题为关键，以最终实现公共服务的无缝隙供给为目的。本文针对整体性治理的视角、组织基础、协调与整合过程中的困难、责任归属的困境等问题进行了知识性梳理，并对一些学者在整体性治理上的盲目乐观进行了理性反思与批判。我们认为，整体性治理需要引入合作治理的理念，应通过整合政府公共服务的内容，而不是简单的部门整合，以实现公共服务的无缝隙供给。由于受资料和研究水平所限，本文对于整体性治理本身存在的问题还有待于进一步研究，今后仍需持续追踪整体性治理的研究动态，并作进一步前瞻性思考。
(作者单位：四川大学公共管理学院；周荃，四川大学公共管理学院）
