二、质疑与辩驳：整体性治理的反思
自20世纪90年代整体性治理理论兴起以来，英国、新西兰、澳大利亚等国家相继在政府改革中实践整体性治理理论，“整体政府”、“协同政府”、“网络化治理”、“水平化管理”等概念就是整体性治理在公共行政实践中的具体表现。建立健全“整体政府”已成为不少西方发达国家公共服务改革的普遍性诉求。新世纪以来，我国也在整体性治理理念下开展了以推行“大部制”为核心的政府部门整合性改革。随着整体性治理在许多国家公共行政实践中如火如荼地进行，整体性治理模式似乎成为不少国家改革政府自身的灵丹妙药。但是，无论在理论上还是实践中，整体性治理都暴露出不少问题。整体性治理自身的缺陷再次证明：在公共管理实践创新中，以一种模式对另一种模式的简单替代，是不可能真正解决公共管理领域深层次问题的。
(一)重返官僚制带来的问题
在希克斯、登力维看来，整体性治理仍是以官僚制为基础的。西方国家一方面鼓吹他们已进入了“没有政府治理”的时代，另一方面又强调政府“元治理”角色，这就会让政府陷入角色定位的困境，难免会导致整体性治理自身存在内在的张力。由“管理”到“治理”的过程，就是希望通过弱化政府作为管理主体的作用，扩大治理主体的范围来破解官僚制带来的弊病，实现对社会公共事务的合作共治。官僚制下的政府管理具有等级森严、上令下行、规则取向、纪律严明等特点。诚然，通过引入先进的信息技术作为协调、整合现代官僚制的“抓手”，的确可以为整体性治理提供技术支撑，但无法从根本上厘清政府在整体性治理中的角色定位。依靠信息技术的进步在一定程度上实现了对原有体制的回归，但这种“重返官僚制”不仅不是对传统官僚制否定之否定的螺旋式升华，而且在一定程度上让政府再次陷入“角色错位”与“角色冲突”的深渊。
此外，整体性治理在满足公众需求的出发点与公共行政实践中无法摆脱的“政府利益至上”的观念之间也存在冲突。官僚制作为近代社会生产力迅猛发展、社会分工细化、组织规模不断扩大的产物，其本身所要求的就是以法理权威为基础、政府利益至上为原则，运用等级、权威、分工、规则等治理工具对权力进行合理划分并分层负责的治理模式。整体性治理一方面不得不以官僚制为基础，实践中很难改变“唯上”的传统观念；另一方面又不得不以满足公众的需求为目标。这就造成了政府在整体性治理实践中设计理念与运行机制方面存在着内在的矛盾与冲突。
(二)整体性治理与其所依赖的组织基础间有张力
用一种新的政府治理模式去改革政府及其公民已习惯了的公共管理模式确实存在着巨大的挑战与风险。按照希克斯的观点，整体性治理的提出基于三个假设：第一，政府工作逻辑是以问题为导向，而不是有效的管理过程取向，这样才能真正解决民众所关心的问题；第二，民众有参与解决某些问题的需求，也就是说政府不能完全依靠自身解决社会问题；第三，政府各部门之间需要进行协调整合，以便为公众提供优质公共服务。事实上，希克斯所阐述的三个假设不仅需要做到政府内部间的协调与整合，还需要正确处理好外部公众的参与诉求，形成纵向行政部门与横向社会参与间的网络化互动。当前主流的、相对稳定的官僚制已根深蒂固，各国政府在整体性治理改革中几乎无一例外的都是在原有的官僚制体制之上的渐变式改革。公共管理者是在垂直的权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。当今政府的组织形式和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的，因此，依据整体性治理理念改造当下政府难免会造成组织结构上的冲突。
