由此可见，中央集权导致了两个悖论：第一，权力集中与有效控制的悖论。当中央集权范围越广、规模越大时，它越依赖各级地方政府的辅佐，从而使得政策注入不同解释、不同实施的过程拉长。可以说，这是“权威体制与有效治理”这一基本矛盾在社会层面的体现。第二，权力与压力的悖论。在一个分权体制中，各级政府有着独立决断的权力及由此承担的责任。区域性矛盾冲突只能由区域性政府解决，其结果也只能在区域范围内产生影响。而在中央集权体制中，“政令自中央出”，对任何区域性矛盾冲突中央政府均可插手，那么区域性矛盾必然要反映到中央政府，并常常以与中央政府冲突的形式出现。政治被放大了，政治压力也随之膨胀。当中央政府针对区域性矛盾采取对策时，又常常引起连锁反应，牵动其他地区或领域。因此，第一个悖论意味着中央集权的失控，而第二个悖论则表明中央政府随时处于接踵而来的各类矛盾冲突和危机的中心。
这些国家与民众间关系的困难紧张因观念体制和社会自组织能力的演变而日益明朗化并愈演愈烈。从新中国成立初期到“文革”震荡再到改革开放时期的历史过程中，官方观念制度一度成为高度动员的重要机制，但后来不断受到质疑并面临重重危机，处于与其他各种观念思潮相竞争以求生存的过程。近几十年来随着中国与其他国家在经济、政治、文化、人员的全方位交流，公民权利、民主诉求、专业价值等多元潮流正悄然重塑着人们的公民意识和价值判断。中国社会已经大幅度地融入全球化过程，对其他国家和文化产生重大影响；与此同时，中国社会原有的观念制度也在这个交融过程中表现出危机、转变和更新。从各种社会媒介中反映出的民众对国事民情评论所依据的参考框架，从不同利益群体所发出的呼声和质问，从社会群体间或分化或紧张或联盟的互动中都不难看到，传统的观念体制与现实生活磕磕碰碰，窘态百出，削弱了国家治理的合法性基础。
不难看出，国家与民众关系已经进入了一个崭新的阶段。如上所述，随着市场经济大潮的发展，社会自组织能力有了相当程度的发展，在传统的村落宗法组织之外，我们还观察到各种律师团体、商会、论坛以至社会媒介上意见领袖的出现、再生产和极其顽强的生存能力。中国社会以不可遏止的势头在多元方向上发展起来。这些趋势重塑了国家与民众关系。社会自组织能力的增强对于国家治理提出了新的挑战，即自上而下的单渠道的官僚体制和一统观念已经难以实现有效治理，无论是总体性支配还是技术性治理都难以奏效，面临着接踵而来、延绵不断的重重困境。 从表1 的各种治理模式来看，民众的分化和自组织能力削弱了国家的动员能力，制约了传统治理模式。首先，“组织化动员”模式难以奏效或者难以按推行者的意图而展开进行；其次，官僚体制的单渠道运行与多元的民众呼声常常发生紧张摩擦，难以为继；民众抗争的组织程度正重塑着基层自治的形式，这些趋势波澜已经明晰可辨。社会自组织的重要性自不待言，其能力的提高可以增强社会内部的协调能力和谈判能力，可以与国家制度设施一并成为解决社会问题能力的重要基础之一，为国家治理提供了新的契机和模式。
四、审视国家治理：取向与方法
既然作为一个学人就“国家治理”这个题目写下了上述看法，不妨再从学术角度谈谈自己对“国家治理”研究取向的看法。以笔者所读所闻，在这一领域中有两种明显不同的研究取向。一种是“规范式”（Normative）研究取向，即着眼于“应该怎样做”的问题，从某一理论框架和价值体系出发；或对所研究现象进行价值评估，并在这一价值判断基础上提出政策性建议；或针对某类问题提出“应该”如何改进的建议或意见。另外一种是“解释式”（Explanatory）研究取向，即着眼于实际生活中的现象问题，从社会科学某一视角来分析解释这些问题作为研究目标。这两种研究取向中，前者多出现于政策研究界，包括那些与政策研究相关的学术领域或学者；而后者常见于学术研究界。“规范式”与“解释式”研究两者间有着一定的关联。好的政策研究和建议需要建立在对问题现象的深入分析把握之上，即后者的分析解释为前者的规范式评估提供了理论的和经验的基础。从知识的积累和应用角度来看，两个取向在不断平衡的过程中各有长处和贡献，无可厚非。
但一个令人担忧的现象是，学术研究领域中的急功近利大潮诱发出颇多学识浅薄、闻风而动的“规范式”研究，与当前政府运行中的急功近利取向互为迎合。有时学者急于同时充当两个角色，在对研究问题缺乏深入分析把握，在学术界评估甄别过程缺失的情况下，便洋洋洒洒地提出一大堆意见建议，既于现象问题把握分析不足，亦于改进治理无益。学术研究时常沦为政府决策的论证工具和宣传渠道，国家治理这一题目常常被演绎为“治国理政”的权术或曲意迎合的空话。这些做法正在悄然地腐蚀着学术研究的尊严，极大地压缩了学术研究推动政策改进、社会进步的空间。
从整体性视角来看中国国家治理的种种模式及其相互间的转化，我们注意到，历史上形成的一系列治理机制——官僚体制、观念制度、运动式治理、社会自组织能力——在中国改革开放的历史进程中发生了深刻变化，中央与地方、国家与民众的关系也随之演变。这些转变仍然在发生过程中，为当今的国家治理带来了不确定性和探索性的特点。值得强调的是，这些转变的主要推动力是中国社会的不可抑制的多元化发展，它不可以是人为设计的，亦难以用顶层设计方式自上而下地推而行之。在笔者看来，随着当代社会在全球化过程中的扩展，特别是利益分化和社会媒介的兴起，国家与民众关系这一主线日益占主导地位，正在改变和重塑着中央与地方关系，推动着国家治理模式和机制的演变和创新。深入理解这些变化，特别是这些变化背后的因果关系，提出强有力的理论解释，这是社会科学学术研究面临的历史责任。唯有在这样一个基础上，学术研究和政策研究才会有着良性的互动。
