三、国家治理中的国家与民众关系
以上讨论已经涉及到了这样一个基本命题： 国家不同治理模式间转换的一个重要推动力量是国家与民众关系，这是国家治理的第二条主线。从整体性视角来看，国家治理的制度逻辑通过有形或无形的组织方式建构了社会中的权威关系、政治过程和资源配置渠道，也相应地塑造了群体间的边界和关系，并在这一制度基础上产生了稳定的群体互动和政治行为。国家与民众关系也表现出一系列鲜明的特点。有些学者强调了中国国家治理中“中央治官，州县治民”的分而治之特点。 这种论断虽然不无道理，但笔者也不能完全同意。在当代中国社会中，国家与民众关系表现为一个紧密关联的体制，历史上分而治之的特点在正式制度层面上已消逝不再。仍借用笔者以前就这一主题的分析加以讨论。 在当代中国，国家与民众关系在很大程度上是通过官僚体制来连接和实现的。当国家从下属各级政府的政绩表现中得到赞誉并获得合法性时，它也不可避免地要为下属政府出现的问题承担责任。在国家与民众的关系中，中央集权制的内在矛盾表现得尤为明显。其第一个内在矛盾是，中央政府的权力与其相应责任的不对称性。政府揽政治、经济、文化、教育诸大权于手中，将各种资源置于自己的控制之下，这意味着它不得不承担起了在全社会范围内再分配的责任。然而，这一责任是任何政府都无法合理实现的。计划经济的失败即是这一组织失败在经济领域中的明证。在社会领域中，利益存在于个人和群体层次之上。随着劳动分工和专业化发展，人们的价值观和利益也走向多元化。一个高度集权的政体难以同时满足这些不同利益集团和个人的诉求，单一的组织结构在形式上也无法反映不同利益集团的要求。中央政府对公民承担的责任，常常只能以单通道的形式自上而下地强加于社会。中央集权制的第二个矛盾，在于责任与组织形式的不对称性。庞大的中央集权必须以庞大的官僚体制实施治理和再分配的权力。从这个意义上，各级地方政府、从省市县到基层单位的组织，都是这一官僚体制的组成部分。各级政府的权力来自自上而下的“授权”。因此，向上负责是集权政体的一个结构性特征。中央政府向地方政府“授权代理”这一权威关系意味着，中央政府必须承担地方政府、地方官员所引起的问题和危机。正因为此，层层节制、审批、督察成为中央政府的一个重要任务和负担。
由于中央集权的内在矛盾，国家治理在实际运行过程中付出了沉重的代价。这突出表现在社会政治化、政治集中化、政治放大化这三个方面，并体现在治理失控、疲于应付的窘况中。社会政治化是指社会不同阶层成员广泛卷入政治过程，通过政治过程表达和争取利益诉求的特点。中央政府对资源的控制越大，人们越需要通过政治渠道来满足自己的诉求，实现自己的利益。国家治理中的各种动员机制、政治教化努力不断地将社会高度政治化。上下各级政府以运动式治理方式动员资源、实现目标的惯常做法，也常常强化了将行政问题转化为政治问题这一倾向。
政治集中化是中央集权的另一个结果。当中央政府将各种资源置于其控制之下的同时，解决渠道和答案也随之集中化，由此将自己放在了政治冲突的中心。不同地区、不同行业的利益集团及社会群体的生活之计必须向中央政府及其代理人索取。如此，资源分配的冲突集中体现为国家与地方、国家与集体、国家与个人间的矛盾。各种利益冲突被直接导向中央政府。这一局面犹如一场足球比赛。中央政府对资源和各级政府的控制权使得它不得不扮演一个守门员的角色，成为不同利益集团的进攻对象。而中央政府承担的责任使其必须对对方踢出的每一个“球”（要求）做出反应。不同集团因其利益各异踢出不同角度、不同诉求的“球”。中央政府在被动应付各种球路进攻的过程中，受到各种政治压力和冲击，必然表现出政策的多变性和不连贯性。
中央集权的第三个结果是政治的放大化。地方政府在这个方面扮演了极为重要的角色。在形式和观念上，地方政府是中央权力的代理人，其职能主要是贯彻自上而下的政策，保持地方经济、政治、社会的安定与发展。中央政府通过人事管理和资源调配与地方政府行为紧密关联。但在现实中，地方政府因地制宜的做法是不可避免的。中国幅员辽阔，各地发展不平衡，地方对中央政策不得不灵活执行，而中央政府也不得不默许这种偏离。然而，在中央集权体制中，地方性问题却不得不向上寻求解决办法，长期以来愈演愈烈的信访现象正是这一趋势的注脚。
从根本上说，在中国如此广阔的领土上，中央集权欲对社会实行全面治理是不现实的。即使在某一区域中，地方政府的单一组织结构和对上负责制也难以反映不同团体多层次的社会利益。地方政府在实际运行中产生的问题难以在原有行政区域中得到解决。在强大中央集权体制下和一统观念影响下，无论权力落实到哪一级，中央政府都必须对这一权力引起的后果承担责任。其结果是政治放大化：政策的具体执行问题被放大为政策的总体问题；地方性问题被放大为中央政府的问题；地方内部的矛盾被放大为地方与中央的矛盾；局部的政治冲突被放大为宏观的政治冲突。
