二、国家治理中的中央与地方关系
近年来笔者的研究工作大多集中在中央与地方关系这一主线上。就这一主线来看，国家治理面临着权威体制与有效治理之间的基本矛盾，即中央集权制度趋于一统治理，体现在国家政策、资源调配、人事管理上的一元化统理；而中国社会的地方性差异要求各地因地制宜，从而产生了中央集权与地方分权之间的紧张。这一矛盾是任何国家都面临的，但中国国情的两个特点加剧了这一紧张关系。第一，国家幅员辽阔，发展不平衡，导致区域间差异巨大，分权的要求更为迫切、刚性；第二，国家制度安排导致中央集权压力和各个领域间的紧密关联，极易引起震荡，使得中央与地方关系承受了更多的紧张和冲击。在应对这个基本矛盾的历史过程中，中国国家治理发展出了一系列的治理机制，体现在稳定的制度安排上。我们不妨从这些治理机制为切入点来审视中央与地方关系。
官僚组织体制是国家治理的组织基础。可以说，中央与地方关系集中体现在官僚体制内部的权威关系上。这一制度安排的核心是并行的条块关系。“条”的组织制度一方面反映了政府功能的分化，但更重要的是体现了自上而下的权威关系和动员机制。“块”的组织制度的核心则是属地治理，即地方性治理机制。条块关系是国家治理基本矛盾在组织制度上的体现。当中央与地方关系向中央集权倾斜时，条上的资源分配和权威力度增加，如项目制。当这一关系向地方性治理倾斜时，块上的权力、资源自主性增强，如区域间竞争。因为规模之累，官僚体制中的一个突出问题在于“委托－代理”的昂贵代价。这些代价迫使中央政府不得不在日常运行中实行“授权代理”的行政模式，即周黎安提出的“行政分包制”。 但行政分包制常常导致政策执行过程中的“偏差”和离心倾向，对中央集权产生威胁。国家治理在官僚体制的“用”与“治”之间摇摆动荡中寻找暂时的平衡点，不得不同时兼用其他各种机制，特别是常常不得不转而启动自上而下的运动型治理机制。 官僚体制的惯性和常规过程、委托－代理的种种困难常常难以以常规方式在正式组织内部校正，而需要借助运动型治理机制，即在短时间里通过运动形式来将注意力、资源和组织关联高度动员起来，以实现某一目标和任务，或解决某一特定问题。如此，中央政府需要拥有专断权来干涉、打断官僚体制的运行过程。但运动式治理会导致昂贵的治理成本，只能是暂时的、局部的，运动式治理无法替代官僚体制的常规过程。
如果将社会建设这一维度引入我们的视野，就会发现官僚体制在当代社会面临着更为深刻的危机和挑战。首先，在历史上通过政治教化来强化观念制度，以便提高各级官员的执政能力及其道德水平和个体自律，降低国家治理的成本负荷。但是，这一机制在今天正面临着衰退，难以修补。在官僚体制内，各种政治教化的努力流于仪式化；在社会上，表现为传统治理理念与当代社会发展在方方面面的不兼容。随着一统观念制度的衰退，运动型治理机制也随之松弛疲乏，难以达到预期效果，迫使当政者不得不更多地依靠刚性权力来规范行为，治理成本陡然上升，重负不堪。其次，社会自组织能力的变化制约了官僚体制的能力，从而影响了中央与地方关系。随着当代社会的多元化，社会群体高度分化，产生了不同的利益群体。我们观察到两个不同方向的演变：一个趋势是乡土中国的传统社会自组织能力随着村治官僚化、城镇化和社会流动而走向松散衰落，在弱化了集体抗争能力的同时也削弱了基层社会自组织、自我解决问题的能力。结果是，各种社会矛盾冲突不得不直接转向国家及其代理机构以求答案，使得地方性有效治理的困难急剧加大。另一趋势是， 各种新兴利益群体的兴起和自主发展大大增强了社会自组织能力，特别表现在城市生活中。这些自组织力量与各级政府发生了各种互动，如业主维权、法律援助、环保动员等，这些互动过程重新塑造了中央与地方关系。一个明显的例子是，随着社会媒介的信息传播和动员能力的增强，地方政府的行为（如暴力执政）得以迅速地、非官方地传递到中央政府，使得以往松散关联的中央与地方关系转变为一个高度关联、高度敏感的体制。
国家治理的基本矛盾意味着中央与地方关系处于不断调整、试错的过程之中。当我们将国家－民众关系引入这一图景时，就会发现中央与地方关系在很大程度上为民众的自组织程度、解决问题的能力和抗争能力所影响。换言之，中央－地方关系的调整和转变不仅仅取决于官僚体制自身的运行机制，而且为国家－民众关系所制约和冲击，表现出更大的波动性和不确定性。
