二、村社权力陷入困境的原因
村社权力陷入困境，既有宏观结构方面的原因，也有村社内部结构原因；既有政府权力挤压方面原因，也有现行法权消解方面原因。
(一)村社权力依托的村社已经荒芜
在城乡二元结构中，城市成为财富的发生和配置中心，农村经济地位边缘化，成为劳动力的蓄水池。经济繁荣时期，农民工进城提供廉价劳动力；经济萧条时期，农民工返乡化解城市经济社会风险[1]。面对市场经济冲击，农民处于无组织状态，城市对农村资源和劳力的汲取，导致乡村出现空壳化趋势。农业的弱质产业性质、农民的弱势群体地位日益凸显；城乡差距、贫富差距持续拉大。
农村产业无法提供足够的收入以留住人，农村事业无法提供足够的空间以留住人才，农村精英外流，青年人才紧缺；村社干部年龄普遍老化，一些干部思想迷茫，工作积极性不高，存在精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等问题。农村基层组织缺乏解决“三农”问题的实际能力与动力，不能有效协调村社事务。无法通过干部运用相关政策法律，分析本村资源优势和村民利益需要，借鉴成功经验，把握发展时机；不能有效整合乡村社会资源，推动承包经营权流转，形成规模经营；无法协调好离土农民与守土农民之间关系，保障“耕者有其田”，减少撂荒，增加守土农民支配经济资源的规模和收入；无法加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系，使农村社会宜于创业；也无法加强医疗、卫生、教育、养老等公共服务，使农村社会宜于生活。总之，在城乡发展失衡的格局中，水利等公共设施废弃，生产服务等公共产品匮乏；文化生活贫乏单调，乡风民俗正在消解；乡村的主体地位正在丧失，农村社会难以形成自主发展能力。
(二)村社权力与村民利益联系松散
权力制度运行的基本模式是“命令与服从”。当下的问题是：村民凭什么服从村社权力支配？只有村社权力控制村社经济资源，能够为村民提供生存发展利益，村民对于村社、村社权力和村社掌权人存在利益依赖，村民才可能服从村社权力。由于统一经营的虚化和集体经济的缺失，在家庭承包经营体制下，农民对于村社权力的利益依赖几乎不存在。村干部与村民关系的现状是：平时村干部与村民之间较少有实际的事务联系，出了一些事情之后村干部也基本解决不了问题；村民与村干部之间产生矛盾之时，村民告发村干部也无所顾忌。一方面，由于易于遇到村民的挑战，一些村社干部行使权力信心不足；另一方面，对于村社干部的监督也无法进行。村民参与民主选举和监督的成本远远超出其可得利益，农民已经心无村社，多数村民理性地选择放弃选举村干部的权利。由于村社组织的大部分职能无法履行，村务本来就稀少，值得公开的村务更为稀少，所以村务公开制度对于普通农村没有实际意义。
(三)国家权力挤压了村社权力
村社权力在自然资源和历史传统基础上形成，与国家权力之间具有排斥性。传统中国的政权基本上止于县级，乡土社会依赖乡绅治理，村社权力非常强大。新中国建国以来，村社权力发生分化，部分权力收归政府，村社权力与国家权力之间界限进一步模糊，强势政府体制下的国家权力向村社过度延伸。这种过度延伸扭曲了村社权力，导致村社权力迷失方向，由为村民服务转为向上级政府负责；由村民的自治权异化为国家权力的附属权力。人民公社时期，农民的私人领域完全被公共领域所覆盖，村社权力由社会向国家集中；后公社时期，国家通过对村干部的控制重新俘获村社权力。村干部角色错位为国家政权的代理人，村干部“既不是国家干部，又不食国家俸禄，既不是行政管理人员，又不是执法者，却要完成只有行政、执法人员依靠强制手段才能完成的工作任务。”[6](P44～45)税费改革前，村干部的主要工作是为国家收税和执行计划生育政策。税费改革后，村干部的选拔仍然受到上级政府的影响，并通过财政支持强化了俘获效果。因为乡村权力无法从当地汲取财力支持日常开支，所以，依赖上级财政转移支付；国家财政补贴乡村干部工资，贫困村社的村干部工资基本由财政支付。这种做法无疑解决了农村社会的实际困难，但同时却进一步暗示了村干部是政府的雇佣者。由于每笔开支须经乡级政府审批，村级组织更不便于运用权力开展活动，“村财乡管”既反映了又加剧了乡村权力的无奈与无为。可见，财政转移支付中也隐藏着风险：国家支付村社权力运行的成本，这可能异化为购买村社权力的对价。由于村社无力支付可接受的报酬，无法吸引和留住人才，政府推行大学生村官制度，大学生村官受到政府的选拔和派遣，从外部进入农村社区，直接掌握村社权力。其出发点主要在于为村社输送人才，提供智力资源。所带来的问题是：大学生村官代表谁掌握村权？他们能否归化为村社利益的代表者并忠于村社？这种村社权力的获得并没有得到村社成员的授权，这种接管是否得到村民的认同？村民依据何种条件和程序可以拒绝和罢免外来的村官？
(四)现行法权架空了村社权力
《土地承包经营法》赋予农民长期而有保障的土地使用权，着重维护农村土地承包当事人的合法权益，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。国家将促进农业、农村经济发展和农村社会稳定的功能主要托付于家庭承包经营制度，土地等村社经济资源完全分解到村民家庭直接支配，形成承包经营权，这种权利直接对抗对象就是村社权力。
虽然法律政策确认以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，但是，全国大多数农村的实际状况是有“分”无“统”。村集体发包土地的权利仅仅是并不负载实际利益的程序性权利，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利，村集体并不能据此影响村民的利益。只有对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。在这些劣等土地资源的配置中村社权力才有一些活动余地。
村社民主监督制度失灵。村社权力是村社组织的权力资源，需要与村民的利益和行动产生互动，在村社组织内部得到维护，当下对于乡村权力的治理措施是基层民主、村务公开。采用委托投票、无记名投票、公开计票、当场公布选举结果等选举规则，保障村民自主表达选举意愿，村庄选举使村干部的权力来源于由下至上的授权。村委会实行民主决策机制和公开透明的工作原则，建立村务档案、实行村务公开；建立村务监督机构，负责民主理财；村干部接受民主评议、任期和离任经济责任审计。问题是：由于在大多数地区农民集体经济组织已经解体或者名存实亡，农民缺乏行使民主权利的有效动力。在大部分空壳村内，精壮人口常年外出务工，根本不存在行使民主权利的可能性，农村社区的荒芜导致村社权力及监督的荒废。另一方面，在一些由于土地增值等因素村社权力能够实质性支配经济资源的村社，又频繁出现村委会选举的违法违规现象。例如不正当竞争、贿选、暴力控制选举。在多数农村，通行的规则实际上不是少数服从多数和民主集中制，而是面临着多数人被少数人所支配，无权威的个人意志的冲突在起作用的集体行动的困境[7](P78～85)。另外，在村干部选举中，有些富人承诺捐资修路、建校或者修水利，以换取当选。他们将村干部身份作为扩展个人商业利益的一种资源，或者干脆仅仅是为了满足虚荣心。获取村干部职位之后，其主要精力仍然用在商业之上，并不能有效履行村干部职权职责。
