【摘要】行政不作为类型化是透过纷繁复杂的行政不作为现象，把握行政不作为的共同规律及个性特征，进而推进行政不作为研究向纵深发展的必由之路。文章提出，应当以构建“关注民生、有所作为”的政府为目标，从动态的、立体的角度，选择作为义务的发生原因、不作为所针对的对象等要素对行政不作为进行类型化。
【关键词】行政不作为 类型化 分类
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
行政主体应作为、能作为却怠于作为的行为构成行政不作为。随着福利国家时代的来临，政府担负起了越来越多的积极作为义务，行政不作为现象呈蔓延之态，且变得越来越复杂。相应地，对行政不作为进行整理、归类就显得越来越重要。本文拟就行政不作为类型化的意义、现状、缺陷等问题进行分析，以期推动行政不作为研究向纵深发展。
行政不作为类型化的意义
行政不作为的类型化，是指按照一定标准和要素将行政不作为划分为不同类别的活动。“谁能够对法律进行完美的分类，谁就能获得关于法律的完美知识。”①为了把握行政不作为的共同规律与个性特征，进而建立行政不作为的救济与预防机制，有必要对行政不作为进行类型化研究。
首先，类型化研究是认识行政不作为本质的重要方法。透过行政不作为现象发现行政不作为的本质，是行政不作为研究的最终目的。随着给付行政的不断发展，政府的职能日益扩张。相应地，行政不作为现象日趋复杂。在这种情况下，只有对形态各异的行政不作为现象进行类型化研究和模式化处理，才能认识行政不作为的本质，把握行政不作为的规律。
其次，类型化研究是构建行政不作为救济制度的理论基础。“无救济即无权利”，要建设一个有所作为、切实维护公民合法权益的政府，就必须构建一个全面且具有实效的行政不作为救济制度。要构建全面的行政不作为救济制度，就需要对行政不作为的各种类型或者形态有切实的把握，而只有深刻认识各种类型的行政不作为所具有的不同特点，才能在此基础之上构建出具有针对性的不作为救济制度，进而构建出具有实效性的不作为救济制度。
最后，类型化研究是完善行政不作为预防机制的前提条件。“预防重于补救”，对行政不作为的法律规制，除了建立事后救济制度和责任追究制度外，还必须建立起完善的事前预防机制。只有这样，才能防患于未然，从根本上避免行政不作为对公民合法权益的侵害。要建立完善的行政不作为事前预防机制，就必须深刻认识不同种类的行政不作为各自的产生原因与特点，而这种认识的取得同样有赖于对行政不作为的类型进行深入研究。
行政不作为类型化的研究现状
国外的研究。在英美法系国家，行政法被理解为“控权法”，即控制、约束政府权力的法。以“控权法”为理论依据，英美法系国家形成了成熟的行政救济体系，并在行政救济理论体系内关注行政不作为。但是，英美法系国家并不重视对概念的分析和演绎，行政行为理论（包括行政不作为理论）并不发达。因此，英美法系国家并未对行政不作为的类型进行系统而深入的研究。即使有所研究，也仅仅是从权力的分立与制衡，特别是从法院审查密度的角度对行政不作为进行大致的分类。比如，在英国，行政不作为大致有三种类型：
第一种，法律明确课以行政主体作为义务的不作为；第二种，法律授予行政主体裁量权限的不作为；第三种，依据传统，行政主体拥有固有权限之不作为。②在美国，根据《联邦行政程序法》的规定，行政不作为属于法院司法审查的范围。但是，与英国相类似，美国学者也不重视对行政不作为进行细致的类型化分析。
大陆法系国家特别注重对法律概念的演绎与解析，因此形成了系统而成熟的行政行为理论。其中，有关行政不作为问题的学说及判例在大陆法系国家“已灿然大备”③，对于行政不作为的类型化研究也较为成熟。在大陆法系国家中，日本对行政不作为的类型化研究开始较早，也较为深入，堪为这些国家的代表。
在日本，较有影响的行政不作为分类有五种：第一种，以作为义务的类型为标准，将行政不作为分为公务员的作为义务由法令明文规定或者依法令的解释得以明确；法令赋予公务员作为权限，然而作为权限之行使与否由公务员裁量；公务员的作为权限在法令上没有具体规定。第二种，以法律责任的类别为标准，将行政不作为分为直接打击型不作为，即内在于国家活动本身之危险所生的“危险责任”；防备失败型不作为，即国家未能防范自然现象或第三人所生危险的“危险管理责任”。第三种，以行为领域为标准，将行政不作为分为行政裁量权限之不行使；行政指导之不作为；食品与药品公害之不作为等。第四种，以法令的目的为标准，将行政不作为区分为行政相对人为原告的不作为；行政第三人为原告的不作为。第五种，以行政行为所欲防止的危险类型为标准，将行政不作为分为因自然界的危险所引发的不作为；因人类社会活动所引发的不作为。④
我国的研究。我国台湾地区学者对行政不作为的分类直接受到了日本相关学说的影响。比如，王和雄先生认为，依据加害行为之态样或者发生之原因类型，行政不作为可以分为：迟延不作为、作为起因性之不作为、危险管理责任或危险防止责任之不作为。⑤蔡志方先生则以不作为之状态及其基准时为标准，将行政不作为分为：完全未作为、无价值之作为、未完成全部作为以及迟到的作为。⑥
我国大陆地区学者也注意到了行政不作为的分类问题。综合目前的有关研究，行政不作为的分类主要包括九种⑦：第一种，以作为义务的产生条件为标准，分为依申请的行政不作为与依职权的行政不作为。第二种，以不作为所侵犯的客体为标准，分为侵犯公共利益的行政不作为与侵犯个人利益的行政不作为。第三种，以不作为所针对的对象为标准，分为具体行政不作为与抽象行政不作为。第四种，以不作为的发生阶段为标准，分为行政复议不作为与行政不作为。第五种，以行政行为的功能为标准，分为排除性行政不作为与授益性行政不作为。第六种，以不作为程度标准，分为完全行政不作为与不完全行政不作为。第七种，以行政主体是否具有裁量权为标准，分为羁束行政不作为与裁量行政不作为。第八种，以不作为的主体为标准，分为职权行政主体的不作为与授权行政主体的不作为。第九种，以行政主体的主观状态为标准，分为故意的行政不作为与过失的行政不作为。
另外，依据发生领域之不同，分为行政立法之不作为、行政执法之不作为和行政司法之不作为。依据行政主体是否立即履行，分为即时性违法行政不作为和持续性违法行政不作为。依据发生时间的不同，分为事前行政不作为、事中行政不作为和事后不作为。还有学者依据不作为是否违法，分为合法的行政不作为与违法的行政不作为。依据不作为的表现形式，分为积极的行政不作为和消极的行政不作为等。
行政不作为类型化的反思与探讨
行政不作为类型化的反思。上述研究为我们为深入分析行政不作为的类型化问题奠定了坚实的基础。但是，既有的研究也存在着一些问题。比如，上述日本和台湾地区学者的分类存在标准不统一、分类未穷尽和重复分类的问题。但总体上而言，日本和台湾地区学者的分类较为全面、细致。反观目前我国大陆地区有关行政不作为的类型化研究，存在的问题较为突出，这主要表现在：
