多元化市镇自治是发展大势
"摸着石头过河"的过程，本质上就是通过地方和基层的创新实践，把符合一党执政的制度优势与市场经济制度优势的成功做法和经验，升华为国家层面的政策和制度。这种"星火燎原"的改革路径，必然要求中央赋予地方以及上级赋予下级进行区域性的、根据不同层级需求的多元化探索创新的权力。"创新优先"而不是单纯的"法律至上"和"顶层设计"，是我国社会主义初级阶段进行这场伟大社会创新实践活动的根本属性和基本原则。"跟进式、创新型和经验性法治建设"，可能是中国整个社会主义初级阶段"依法治国"的基本特征。而"顶层设计"也必须以经过实践检验的成功经验共识为基础。中央根据科学发展需要有计划地安排地方进行各类性质以及区域性的试验探索，实际是这场伟大社会创新实践的组成部分；这一统一安排和各类实验区，以及各地自觉地按照中央发展目标进行的各种各类区域性的创新实践，尤其是基层群众自发为解决困难和问题形成的草根经验，更是这场伟大的社会改革实践的组成部分。绝不能只有中央规划安排或只强调"顶层设计"，而无视地方和基层群众的草根创造。
正是改革开放30多年来，地方和基层各种创新性探索以及发展的特色和快慢不同，中国事实上已经形成了不同区域、不同特色和处于不同发展阶段的多元化发展格局。2011年国家发改委编制了一份《全国主体功能区规划》，提出了"构建城市化地区、农业地区和生态地区三大格局，优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类开发模式"的区域工业化城市化发展战略。这份规划将中国划分为3个优化开发区域、18个重点开发区域、25个重点生态功能区和7个农产品主产区，强调不同地区要根据资源环境的承载能力和实际开发状况来确定功能定位和开发模式。这实际上就从国家规划层面确认了中国大一统下的区域性多元化发展格局。这种区域性多元化的发展格局，已经或必将对中国实行了2000多年的一元化大一统的行政区划体制带来颠覆性的冲击和改变。这个《规划》把过去实际具有的"西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先"4个政策单元，变成了"优化开发、重点开发、生态功能、农业产区"共53个政策单元，也就是针对不同地区的自然条件、资源分布、环境状况、环境容量、发展状况，确定差别性的政策，形成不同政策分区，实行因地制宜的开发和治理，并且针对不同政策单元实行差别化的政绩考核体系。对优化开发区域，考核指标强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价；对两类限制开发区域，主要强化对农产品综合生产能力、对生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。
传统上单一的集权管理的行政区划体制，追求的基本价值是大一统和一元化，是下级对上级权力意志负责的行政官僚问责制。这样的官僚问责制在集中配置有效资源办一些大事方面确实产生了一定的符合效率原则的成果，目前也被一些热衷于"中国模式"的学者与官员所自喜和倡导。但中国正处于快速的市场化、工业化、城市化以及农村产业化的进程中，"全国一盘棋"必然要与"百花齐放"相结合。这就要求中央必须改变"一元化大一统"的政策取向，把中央集权体制改为中央和地方上下级分权体制，建立类似于又不同于联邦制国家形式的中央和地方关系，赋予地方更加独立自治的立法权和行政权以及特别区域的司法权等自治权力，不仅明确而且实现中央和地方各自权限的法治化。
