三、以一体化管理的方式，统一社会保障筹资的管理
1. 采取过渡方式统一社会保险基金征缴体制
(1)社会保险基金征缴管理体制的税费之争由来已久。1993年，我国确立了“社会统筹与个人账户相结合”的基本保险模式之后，社会保险费的征缴工作基本由社会保障部门负责。到1995年，随着国有企业改革的深入，大量企业职工进行下岗分流，许多中小企业破产，社会保险扩面征缴困难，社会保险费用的征收也遇到问题，为了加强征缴工作，一些地方开始尝试由税务部门代征社会保险费。1998年，中央政府提出“两个确保”(确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放、确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放)之后，扩面征缴工作成为各级政府的重要任务，并成为考核政绩的主要指标。同时，试点地区税务系统征收社会保险费可以收取管理费后，由税务部门代征社会保险费的地方逐步增加。
1999年1月，国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，其中第一章第六条规定：“社会保险费征缴机构，国务院授权各省级单位自行在地方税务和社会保险经办机构之间进行选择”。这一条例对社会保险费两部门征收格局确认。到2013年，已有50%以上的省(市)实行由地方税务部门征收的方式。有的地方对基本养老保险、失业保险和基本医疗保险缴费实行地税征收，工伤和生育保险则由社会保障经办机构征收，出现了社会保险筹资由税征收和费征收并存的局面。
两部门征缴体制存在很多弊端这已成为共识。[14][15]自2011年7月1日起施行的《社会保险法》第五十九条规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定”。征缴主体是社会保险机构还是地方税务部门仍然留待国务院授权决定，用国务院授权条款进行规避，来确保《社会保险法》出台是权宜之计，但规避只能延缓却不能解决问题。
(2)采取缴费或缴税体制主要取决于采取何种社会保险模式。从各国社会保险实施来看，因经济、社会等原因，形成了不同的征收体制。同时一些发展中国家和转型国家也在重新调整征收机构。可见，征收体制的选择也是一个国际性的议题。[16]所以，要从我国社会保险制度现状和发展来确定征缴体制，才能产生共识，才能找到解决问题的出发点。
第一，在目前我国实施的“社会统筹与个人账户相结合”社会保险模式下，缴费体制是必然选择。首先，我们看到通过多年的改革，我国社会保障制度最大的成果之一是建立了国家、社会和个人多方责任共担的机制[17]，强调参保人的参与责任。个人缴费是对应个人账户，个人缴费的目的在于强化供款与待遇之间的联系，这是缴税体制所无法达到的，而费改税正好割断了这种联系。其次，我国目前社会保险制度是转轨的产物，社会统筹部分采取缴费的形式而不是缴税的形式，更主要可以明确国家财政对社会统筹基金的兜底作用。在社会保险领域，如养老领域改革中，由于制度转轨改革，使政府对老职工的养老负担从隐形变为显性。同时由于转轨成本由谁承担问题没有落实和制度设计的欠缺等原因，各地实行混账管理的办法，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用，个人账户是一个名义账户，个人账户基金不断被挪用，形成了“空账”，且规模逐年增长。今后需要公共财政等外部资金补贴才能维持当期支付，即所谓出现资金缺口这一财务不可持续问题，而这不是缴税体制所能解决的。所以，在目前“社会统筹与个人账户相结合”社会保险模式下，社会保险费以收费的形式，并由社会保险经办机构统一征收是最佳选择。
第二，社会保障项目、社会保障体系、社会保障筹资之间是紧密相连的，社会保障项目、社会保障体系的优化，必然会带来社会保障筹资管理的变化。随着今后我国开展国民基础年金制度改革、国民健康保险制度改革和适度普惠的社会服务的实现，通过这三项制度优化改革，最大程度上实现“更加公平可持续”，个人账户被逐步取消，社会保险费则以征税的形式，并由税务部门征收机构统一征收为最佳选择。
总之，应采取过渡方式统一社会保险基金征缴体制。即在目前条件下，社会保险费以收费的形式，并由社会保险经办机构统一征收。在进行社会保障项目、社会保障体系优化后，社会保险费则以征税的形式，并由税务部门征收机构统一征收。
2. 按“五险合一”来整合经办机构职能
社会保险包括养老、失业、医疗、工伤、生育五个险种，其中养老保险、医疗保险是核心。但目前城市居民医疗保险由社会保障部门主管，新型农村合作医疗主要卫生部门主管。城乡居民医疗保险管理统一体制各方已达成共识，但统一到社会保障部门还是卫生部门，又成为一个争论的焦点。
主张由卫生部门经办的主要理由是：既管医疗机构又管医疗保险资金偿付的“一手托两家”的制度安排，可以满足医疗服务需求和控制医疗费用之间的平衡。[18]在本文看来，新型农村合作医疗由社会保障经办机构统一管理，符合“政事分开、三方制约”的原则。三方制约，即医院、保险机构、患者三方相互制约，作为基本医疗保障的一种实现方式，新型农村合作医疗的管理也不应例外。同时，医疗和养老两项密切相关，新型农村合作医疗的管理应该与农村养老保险的管理统筹考虑，才符合精简、效能、便民的机构设置原则。
经过二十多年的发展，社会保障经办机构己经建立了一套完整的社会保险管理制度、技术网络、服务网络和管理队伍。特别是城镇职工基本医疗保险的管理模式，既能较好地兼顾医院和参保人的利益，又能保证基金安全，可满足新型农村合作医疗的管理要求。
总之，按“五险合一”整合经办机构职能，有利于参保人员跨城乡流动就业，有利于防止或减少重复参保，有利于降低管理成本，有利于整合相关公共资源和提高管理效能。
