二、以社会服务为基础，促进社会保障体系的升级
1. 社会服务是社会保障制度的基础
发达国家和地区的经验表明，以社会保险为基本内容的社会保障主要关注的是国家与劳动力市场的关系，关注的是劳动力市场正规劳动者的收入补偿和经济福利。在福利国家发展的早期阶段，社会政策的重点是各类社会保险和各种收入维持项目。随着福利国家的发展，社会服务的内容日益增加，高水平和高质量的社会服务已成为当代福利国家的一个最突出的特征，以收入保障为基本内容的经济福利和以社会需要为导向的社会服务是当代社会保障的两大基本内容。[11]
改革开放以来，为了配合市场经济体制的建立，我国重点发展了以社会保险为核心内容的社会保障。同时明确提出我国社会保障体系是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”，由此，可以看到社会服务的基础性作用还没有得到足够的重视，社会服务缺乏、社会服务覆盖面小等问题，已不能适应我国社会保障多层次发展的需要。
近年来，在我国服务型政府的建设中，基本公共服务被放在重要的位置，提供基本公共服务已作为政府的主要职能之一，并提出“2020年基本公共服务均等化总体实现”。社会服务作为公共服务的一个组成部分，主要是面向全体国民提供形式多样的社会服务，如养老服务、医疗服务、救助服务等等，所以，基本公共服务均等化可以推动社会服务成为我国社会保障体系的基础。[12]
2. 社会养老服务要坚持公益性，实现“老有颐养”
我国是世界上老龄化发展速度最快、规模最大的国家，特别是近年来养老服务需求迅速增加，社会养老服务重要性日益突显。社会养老服务主要包括基本养老服务(福利性养老服务)、非营利性养老服务和营利性养老服务三大类。其中，基本养老服务、非营利性养老服务是基本公共服务的主要组成部分。
社会养老服务要坚持公益性就是指基本养老服务、非营利性养老服务要作为纯公共物品和准公共物品向全体国民提供。因此，社会养老服务公益性的实现主要包括两个主要方面：一是指基本养老服务、非营利性养老服务的可及性;二是指基本养老服务、非营利性养老服务的可得性。其中，社会养老服务可及性是指城乡老年人能够很方便的老有所养，即解决养老服务难的问题。社会养老服务可得性指的是城乡老年人能够以无偿或低廉的方式获得养老服务，也就是解决养老服务贵的问题。我国社会养老服务公益性的实现，政府要起主导作用，社会力量要成为主体，居家养老是基础。
(1)重点加强公办养老机构及其体系化建设，增加基本养老服务有效供给。第一，充分发挥公办养老机构在社会养老服务的托底作用和示范作用。公办养老机构代表政府履行基本养老服务职能，因此，公办养老机构在功能定位上，一方面承担着为“三无”老人(无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力)、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿和低廉的养护、康复、托管服务，从而起到托底性的作用。另一方面，还要面向社会养老服务体系发挥示范、培训等功能，从而起到示范性的作用。特别要创建公办养老服务机构的品牌，通过连锁经营、品牌加盟、强强联合等方式实现规模化、集团化发展。第二，推进公办养老机构“五级网络体系化”。公办养老机构要成为国家投入的重点，针对目前我国公办养老机构的发展现状，要力推形成国家—省级—地级—县级—乡镇五级网络体系，使公办养老机构成为我国社会养老服务的主干力量。
(2)促进社会养老服务体系覆盖全民并适度普惠。第一，在社会养老服务范围上，将社会养老服务对象和目标从过去主要针对“五保户”、“三无”人员、荣誉军人等特殊人群推广到逐步惠及所有老龄人口。全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，让社会养老服务适度普惠，实现“老有颐养”。第二，在社会养老服务的内容上，以满足老年人基本服务需求为目标，鼓励以无偿或低廉方式提供基本生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援、法律服务、社会参与等服务，推进基本养老服务在城乡的均等化。
3. 在社会救助服务方面，要全面推进经济援助和救助服务的有效连接
长期以来我国的城乡贫困家庭救助偏重于经济上的援助。目前实施的城乡居民最低生活保障制度属于现金型社会救助，即为救助对象提供现金支持，通称“救济金”，一般而言，现金支持只能帮助目标群体维持某种最低的生活水平，因此，这类现金型社会救助又被称为“最低收入支持项目”。从国外经验来看，社会救助服务应该提到与经济援助同等重要的地位，将经济援助和救助服务有效连接起来，应是城乡贫困家庭缓解贫困和摆脱贫困的有效措施，也是我国社会救助制度发展的方向。[13]
(1)构建贫困家庭的救助服务体系。首先，推进行政管理性服务主体的社工化。借鉴发达国家和台湾、香港地区的经验，在省、市两级设立专职社工岗位，来专门从事贫困家庭救助服务的管理，并负责指导基层社区中从事贫困家庭救助服务的社工人员。在基层社区，吸纳专业的社会工作人员应聘，承担起社会救助的审核批复、需求评估和服务招标、监察等行政管理性服务。同时，针对目前社区人员专业化程度较低的问题，通过集中培训和进修等方式，同时建立社区工作者培训和实训基地等手段，提高其管理服务的专业化水平。其次，实施专业劳务服务主体的社工化。在基层社区中，通过政府购买服务的方式，招聘和使用多种类型(长期和临时)的专业社工人员。也可以购买专业社工组织的服务，从而建立完整的城市贫困家庭的救助服务体系。
(2)积极推动专业社工人员介入贫困家庭的救助服务。贫困家庭救助服务包括接案、收集资料与预估、制定计划、实施计划及评估与结案等服务流程，专业社工者直接进入贫困家庭救助领域，从事贫困家庭救助预防、贫困家庭救助对象评估、贫困家庭救助方式衔接以及贫困家庭救助对象的服务转介等工作，能更好地提高救助的针对性和有效性。
