2006年，国务院转发《关于加快发展养老服务业意见》，指出“养老服务业就是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业”，提倡发展“以居家养老为基础，社区服务为依托、机构养老为补充”的社会服务体系，并鼓励“以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”。此后，北京、上海、江苏等许多省市都开展了各具特色的居家养老服务的试点工作。2011年，国务院下发《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》，进一步将社会养老服务体系的内涵界定为以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，面向老年人的补缺和普惠需求提供全方位服务网络和一系列配套制度，从而为大力开展社会养老服务体系建设奠定了制度基础。这一概念的定位充分反映了我国社会化养老服务发展的现实需求：在家庭养老功能弱化的情况下，以社区服务为依托的居家养老由于符合我国老年人的养老意愿和习惯，成为老年人首选和不可替代的养老方式；而当老年人完全丧失自理能力或缺乏居家养老服务条件时，机构养老则提供了另一种选择，养老机构的服务资源也可为社区所共享。
同时，随着社会经济文化的发展，老年人的养老需求逐渐呈多元化发展趋势，除了经济、照料、医疗保健等基本需求之外，也增添了精神慰藉、文体教育和社会参与等自我发展性需求；在服务方式和性质上也需要政府提供的基本服务和市场提供的选择性服务相结合，充分吸收社会力量投入养老服务领域。因此，社会化养老服务体系建设应面向老年人的多元需求，居家养老、社区服务、机构养老相互补充和强化整合，基本服务与选择性服务相结合，形成“政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作”的社会化养老服务体系。
构建社会化养老服务体系的理论基础
社会化养老服务作为一种老年福利制度，是国家为了满足老年人的经济支持、起居照料和日常护理、医疗保健、精神文化、社会参与等特殊的生活需求，保障并提高老年人生活水平而采取的养老政策措施和提供的养老设施服务。这一福利制度较新中国成立之初的老年福利制度已有了根本性的突破，即开始了由补缺向普惠的转变：将服务对象由特殊老年人转向全体老年人乃至老年家庭；在服务项目和产品的供给上，不仅要满足老年人的基本生活需求和保障基本生活水平，还要兼顾其发展性需求和改善生活水平，满足老年人不同层次的多样化需求。这一转变的背后是社会经济的快速发展和老年人口问题的凸显，补缺型老年社会福利制度不仅与社会福利的公共性背道而驰，也无法体现公民的权利，更无法解决越来越庞大的老年群体的养老问题。因此，建立普惠型社会养老服务体系是解决社会养老服务的供需矛盾、提升家庭养老能力、实现养老服务可持续发展乃至构建社会主义和谐社会的需要。
社会化养老服务应着眼于老年人的多元化养老需求，但由于老年人存在着极大的群体差异，因而在以需求为导向的社会化养老服务体系中，应对老年人的服务需求做进一步的细分。对于高龄、城市三无、农村低保和城乡残疾老年人等特殊老年人群来说，应以提供包括经济支持、医护服务等基本服务为主；而对于低龄、经济条件较好、能够自理的老年人来说，精神文化和社会参与需求可能更为突出，因而应关注其发展性需求以及提供选择性服务；由于老年人身体机能的退化，工具性服务依然为绝大多数老年人的首要需求，但农村老年人除了生活照料等工具性需求外，农活帮助需求等也应受到关注。因此，基于养老服务需求的群体性差异，社会化养老服务体系在服务内容、服务方式、提供主体等方面也需做出相应的差异化制度设计。
社会化养老服务体系的核心功能和本质是为老年人提供有质量的养老服务，而这一核心功能背后则应以“积极老龄化”为指导理念。“积极老龄化”即保障老年人的躯体、心理和社会功能保持良好状态，从而提高健康预期寿命，将对社会的贡献和高质量的生活延伸到晚年，其核心是健康、参与和保障。从这一视角出发制定出的政策，将力求发展老人的独立潜能，同时也要对那些有需要的老人提供足够的保护与照顾，使老年人获得有保障、有尊严的晚年生活。可以说，“积极老龄化”将养老政策从需求视角转向权利视角，以承认老年人的权利为出发点，将保障老年人基本生活和促进其发展的各种福利服务视为老年人的应有权利。同时，要最大限度地延长老年人健康预期寿命，延缓老年人入住养老机构的时间并积极促进老年人的社会参与。
